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西湖区人民法院特保制辅警模式初探
2011/11/30 14:58:26

 


司法警察作为诸多警种中特殊的一种,担负着与审判工作密切相关的特定司法保障任务。随着经济不断的发展,法制建设的进步,人民法院化解社会矛盾的作用越发突现,同时对司法保障工作也提出了更高的要求。然而,基层法院现有警力已经不能适应日益繁重的司法保障任务的需要,警力资源匮乏的问题日益突出,但是在现有条件下短时间内大幅度增加正规警力绝对数受到编制、经费、地方财力等诸多条件限制。此时,辅警作为一种新兴的警察辅助力量,逐渐走进我们的视野。如何将辅警使用模式引入到人民法院司法警察的实际工作中去,从而缓解当前严峻的安全形势与繁杂的司法保障任务及现实警力严重不足三者并存的矛盾,已成为一个摆在我们面前的全新课题。

一、现代辅警模式的沿革

现代广义的辅助警力是指我国国家正式警察以外的各种辅助性警力,既包括社会治安防范组织,也包括各种新兴的群防群治力量[1]。中华人民共和国成立后,1950 3 月,中央人民政府政务院发布关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定,可以视为我国现代辅警制度的肇始70 年代末80 年代初,随着犯罪案件的不断增多,治安联防队这一辅助力量不断发展壮大1991 年中共中央国务院颁布的关于加强社会治安综合治理的决定以及同年全国人大常委会颁布的关于加强社会治安综合治理的决定,推动了辅警制度在全国的发展。现行辅警模式主要包括:自筹经费制辅警、合同制辅警、保安制辅警。

(一)自筹经费制辅警

自筹经费制辅警是一种经费全靠公安机关自筹解决传统的辅警使用模式,它产生于上世纪80 年代。我国绝大部分公安机关在辅警使用方面都经历了自筹经费模式阶段, 但这种模式自产生之初就存在经费来源不明确、队伍管理不规范、执法权限不明确和越权执法等问题。在公安部的要求和指导下,各地公安机关逐步取消了自筹经费制辅警,或逐步将自筹经费制辅警转型为由政府出资、公安机关使用的其他类型的辅警。[2]

(二)合同制辅警

合同制辅警,是指公安机关直接与辅警签订劳动合同,以劳动合同来约定双方权利、义务的一种辅警使用模式。其主要特点是辅警工资待遇都是由地方财政提供和保障,而非公安机关自筹。目前我国很多地方都在探索和使用合同制辅警。以杭州为例,2001年1 月1 日,浙江杭州成立了协警支队,为财政补助性事业单位,对协警人员全部实行“定编不定人”的劳动合同制,工资经费统一纳入市、区两级政府财政预算。杭州市公安局还专门制定了《杭州市协警支队工作暂行规定》,明确协警的主要职责为:协助公安民警进行社会治安的防范、协助民警参与公共治安秩序管理、协助民警打击各类违法犯罪活动。

(三)保安制辅警

保安制辅警是指地方政府或者公安机关从保安公司聘请保安并将聘请的保安作为警察辅助力量使用的一种辅警使用模式。公安机关在急需使用大量辅警力量时,与其通过挑选、考核等过程从社会上招募后再培训使用,不如直接从管理规范的保安公司招募,于是产生了保安制辅警。目前广州、深圳等诸多地方的公安机关使用保安制辅警的模式,并且取得了良好的效果[3]

二、人民法院辅警模式的探索

(一)三类辅警模式的比较研究

三类辅警模式有着各自的特点,就自筹经费制辅警而言,该种辅警模式相对灵活,招录人员渠道多样,但该种模式纰漏较多,队伍管理不规范、执法权限不明确等问题相对突出。合同制辅警是以劳动合同的形式约束招录人员,以地方财政作为待遇保障的一种成熟的辅警模式。较自筹经费制辅警而言有较强的稳定性和规范性,但其招录程序繁琐,岗前培训时间较长,对于原本就警力紧缺,工作就繁重的基础法院来说并不适合使用。保安制辅警相对以上两种模式来说,有着相对突出的优势。首先,保安制辅警素质较高。因为该模式使用的辅警都是经过保安公司培训的保安人员,比较其他模式招录的人员而言具有相对较强的纪律性和较好的身体素质。其次,保安制辅警前置了招录和培训程序,从运行模式来看,保安制辅警是由使用单位以购买服务的方式,向保安公司出资,由保安公司向使用单位派遣辅警,辅警人员的招录和培训工作在派遣前已经由保安公司负责完成,避免使用单位在招录和培训的过程中耗费大量时间成本和经济成本。再次,保安制辅警相对来说有较低的行政管理成本。保安制辅警采取 “定编不定人”的管理模式,由保安公司负责人事管理,工资福利由保安公司负责发放,使用单位只需对其进行事务性管理,避免增加使用单位行政工作的负担。

通过对三类辅警制度的比较后不难发现,保安制辅警模式相对其他两类模式更适应现在基层法院的情况,但是司法警务工作与公安的工作毕竟存在较大区别,如果直接套用公安机关保安制辅警的使用模式难免会出现许多问题。所以笔者认为应该结合基层法院自身工作特点,借鉴公安部门辅警使用模式的经验,探索一种适应法院工作的辅警模式。

(二)特保制辅警模式的尝试

西湖区人民法院法警大队经过对上述三类辅警模式的分析,结合我院工作的实际情况,以保安制辅警为基础,同时吸纳了自筹经费制辅警的灵活性和合同制辅警的规范性,决定尝试一种适用法院工作的新型辅警模式——特保制辅警模式。

特保制辅警模式是在借鉴公安部门辅警制度的经验基础上,结合法院司法警察工作特点设置的新型辅警模式,它以保安制辅警为原型,即由法院出资向保安公司购买服务,为司法警察配置辅助力量,同时延续合同制辅警的规范性,规范对保安公司派遣人员的要求,采取“定编不定人”的管理模式,确保特保制辅警的年轻化和战斗力,强化人员流通机制。当然,特保制辅警也还只是一种尚处于尝试阶段的新型模式,加之法院系统较公安系统而言相对独立,所以我们借鉴了自筹经费制辅警的灵活性,由法院自行解决特保制辅警的使用经费问题。

2010年末,经过西湖区人民法院法警大队审慎考虑并经院领导同意,决定向西湖保安公司招录五名特保,正式拉开了试运行特保制辅警模式的序幕。

三、特保制辅警模式的工作重点及初步成效

(一)强化法院安保体系,提高应急处突能力

引入特保的主要目的之一就是缓解我院司法警察在安全保卫方面的工作压力,强化现有安保体系,提高应对突发性事件的能力,有助于法院现有警力在最大的范围内发挥作用。

1、24小时机动备勤,全天侯安全保卫

随着当前经济形势的变化和人民群众法制意识的觉醒,人民法院尤其是基层法院的工作量与日俱增,加班加点工作已经成了许多法院的工作常态。但是随着大量案件而来的还有越发复杂的参诉人员,而加班期间法院薄弱的安保措施,给了某些不法分子可乘之机,这也是这几年各地法院安全事件频繁发生的重要原因之一。于是,西湖法院实施了让特保常驻法院的工作模式,实现二十四小时机动备勤。目前,西湖法院已经为5名特保提供了住宿,让其常驻大楼内部,成立了24小时机动备勤小组。同时,针对早晨上班之前就已经有许多当事人到达甚至进入法院大楼的情况,还要求特保在上班前1小时,对大楼进行全面安全巡查;提前45分钟到大厅门岗就位执勤,维持门厅及立案大厅的秩序,以此弥补早晚两个时段的安全保卫漏洞,有效地扩大了安全保卫范围。

此外,严峻的执行形势使得法院不少执行案件不得不在夜间进行,而特保作为法院24小时的机动力量可以在需要的时期,在司法警察的指挥下帮助审判人员,保障夜间执行工作的安全,有效提高了执行工作的效率。半年以来,5名特保已累计参与夜间的执行工作16次,出动46人次,满足了八小时工作时间外快速反应的警力需要。

2、定点执勤维持办公秩序,定时巡逻排查安全隐患

西湖法院将5名特保分为执勤组和巡查组。执勤组的主要任务是定点执勤维持办公秩序。我们在法院大楼内设立了两个定点执勤岗位:门岗和大厅岗,即法院大厅安检点旁和信访办公室边两个位置。此安排一方面可以维持安检和门厅的秩序,另一方面执勤组还可以作为突发事件的现场处置力量,特别是遇到紧急情况时,能够及时报告负责安保执勤的司法警察,配合司法警察在第一时间控制事态并处置突发事件。巡查组的主要任务是负责定时在法院大楼内部办公区域以及审判区域进行巡查,及时发现可能引发冲突的苗头,努力将突发事件控制在萌芽阶段。这将改变我们过去应对突发事件时被动的处境,实现从过去的事后被告知到现在的事前先发现,从过去的事后再处置到现在的事前先控制的积极转变。同时,面对已经引发冲突的突发事件时,特保可当场根据审判人员的指挥应急处置,在司法警察到达现场前,控制和安抚当事人情绪,保证庭审人员的安全。此外,执勤组和巡查组采用轮岗交替制度,确保每日定点执勤6小时以上,定时巡查覆盖10小时。

截至2011年8月,特保共站岗执勤1290人次,巡逻1935人次,协助大厅安检23000余人次,发现并协助司法警察处置突发事件27起、没收管制刀具7把。经过半年多的努力,第三季度的突发事件数量较去年同期明显减少,较第二季度下降了40%,这充分说明了特保在法院安全保卫工作中的作用已逐步显现。

(二)缓解警力紧缺的现状,兼顾民事刑事庭审保障工作

在当前案件数量激增,警力严重不足的背景之下,庭审保障任务十分艰巨。特别是出现多被告的刑事案件时,法警大队每每是全队出动,甚至时常借调武警协助保障刑事庭审安全工作,使得保障民事庭审工作的警力空虚,甚至出现民事庭审借警,警队却无人可出的情况。如何同时兼顾民事、刑事庭审保障工作,一直掣肘着司法警务工作效能的发挥。试运行特保制辅警模式之后,法院安保体系得到了进一步的强化,充分节省警力从而充实警务工作。在民事庭审需要调警时,由1名司法警察带领1-2名特保组成值庭小组,负责庭审保障工作。特保的巡查小组,对调警法庭周围进行重点巡查,作为庭外机动备勤力量。通过两个方面的共同合作,最大限度的发挥司法警察的工作效能,在保障刑事庭审安全的情况下,兼顾民事庭审工作顺利进行。前三季度,警队通过该种形式保障民事庭审工作21庭次,出警91人次,较去年同期相比有大幅度提升。

另一方面,在刑事审判工作需要的情况下,尝试让特保在司法警察的带领下,协助完成部分警务工作,如:押解、看管、送监执行等几个方面。近年来,我院刑事案件数量呈逐年上升态势,多被告案件数量增长明显,而在现有的警力状况下很难达到对刑事被告押解、看管1:2的要求,有时候甚至要求到达1:1.5,1:1的比例都很难。为提高警务工作安全系数,弥补警力不足,在实践中,西湖法院尝试在司法警察带领下使用特保协助完成押解和看管任务,一般一名司法警察配一名特保,要求司法警察对执勤特保进行指导和管理,押解和看管全程均必须有司法警察在场,以保证文明执法,安全无误。迄今,特保协助司法警察完成警务工作800余次,基本实现押解和看管过程中被告人与警力比例基本达到1:2的规范要求。

四、特保制辅警模式的管理与完善

特保作为一支新型的安保力量进入法院,在使用方法、管理模式上均面临着新的挑战,在人员引入与退出机制、警力分配使用机制、技能训练制度、装备配备、日常管理和思想教育等方面,西湖法院法警大队一直在进行着有益的探索。

警队根据司法警察工作要求和规范,参照《人民警察条例》的部分规定制定了《西湖法院特保工作守则》,初步规定了特保的工作内容和行为规范,要求特保工作时严肃认真,着装整齐,文明礼貌,在没有司法警察指挥的情况下严禁使用警械具等。2011年3月,根据《最高人民法院关于切实加强和规范人民法院司法警察执勤、执法装备配备的通知》(法【2011】30号)文件要求制定了《司法警察执勤、执法着装及装备配备的规定》,同时将其适用于特保。在情况通报和经验交流等活动中也将特保涵盖其中,一方面使其明了其工作的重要性,增强其责任意识和警惕心理,一方面提高特保人员的政治思想素质。

特保制辅警模式目前尚处于探索尝试阶段,其运行尚欠规范,上述管理制度远达不到规范化的要求,为了更好地发挥特保制辅警的应有效能,还应着力解决好以下问题:

(一)明确特保工作权限和定位

特保制辅警的工作主要定位于安全保卫工作,其自身性质介于普通保安与辅警之间。鉴于特保站岗和巡逻执勤的特殊工作性质,其在工作中遇到突发状况的几率要比普通保安更大,面对来法院办事的群众,稍有不慎就可能产生恶劣影响,这与设置特保的目的是相悖的。因此,一方面要求特保保障法院内部人员和来院群众的安全,另一方面也要求特保在面对突发事件时处置得当,应对有效,而这种要求与目前特保制辅警模糊的定位、不甚明了的任务权限产生了矛盾。特保制辅警在法院究竟如何定位,在执勤过程中能做什么、不能什么,在遇到突发事件时如何妥善处置,在遇到不法侵害的时候如何应对……这些已经成为特保制辅警模式制度化规范化进程中的亟待解决的主要问题。

(二)加速规范化管理模式的形成

目前特保制辅警实行由保安公司与法院司法警察部门双重领导的管理模式。他们走上法院特保岗位之前需要经过保安公司的招聘和培训,工资及福利也由保安公司提供,而日常工作则由法院司法警察部门全权指挥,保安公司无权插手。法警部门除了对特保制辅警进行日常指挥和管理外,还负责对其行为进行约束、对其表现进行评价,对不符合要求的特保进行解聘并要求保安公司调换等。今年国内就业形势发生了显著变化,保安公司工作人员的频繁流动已经影响到了特保队伍,如何在人员变动的情况下保证队伍的整体战斗力,加速形成更为行之有效的规范化管理模式,依然是今后我们需要探索的主要问题之一。

(三)完善配套制度建设,呼吁相应法律法规出台

1、招录制度的建设。目前需要从录用、培训、日常考核等方面入手。参照保安制辅警人员管理制度,特保经录用后,根据法院的特殊工作性质,必须进行岗前培训、纪律教育,签订《保密协议》等,形成规范化制度,力争达到动作规范、反映迅速、战斗力强,同时具有一定的政治敏感性。

2、人员流动制度的建设。学习江苏省太仓市公安局为解决辅警队伍中存在的苗头性、倾向性的违纪违规现象出台的三项制度:一是谈话制度,二是黄牌警告制度,三是解聘制度,形成符合法院工作的引入与退出机制,对于不符合要求的特保,实行劝退和解聘,从而有力地推动了我院特保队伍的规范化建设

3、呼吁相应法律法规出台。随着特保使用模式的经验不断累积,出台专门的法律法规条款对该类辅警队伍加以规范,通过正式的法律法规来明确他们的性质、任务、责任。

五、结语

在当前严峻的安全形势下,为了缓解司法警察力量不足的突出矛盾,更有力地完成司法保障工作,保证审判工作的顺利进行,为和谐法治的实现贡献力量,人民法院引进辅警制度有着其必要性与紧迫性。结合法院工作的实际需要,在参照公安机关现行辅警使用模式的基础上,西湖法院创造性地尝试使用特保制辅警模式,并取得了可喜的成效,为法院引进辅警制度做出了有益的探索。如何使特保制辅警的管理规范化、制度化,充分发挥其应有效能,实现其设置目标,是需要我们进一步地探讨与研究的方向。

西湖院法警大队 张正 一、王熠 供稿






张亚强:《辅警的涵义界定》,载2010 02 期《经济与法》



金诚:《试论我国辅警制度改革》,载200304期《公安研究》



廖日辉:《构建保安辅警新的长城》,载200706期,《中国保安》


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