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加强和创新审判管理----以西湖法院审判管理改革完善为论点
2011/11/05 16:13:39

叶丽 张钟林 赵莉萍 杜翼飞

    创新和加强审判管理,是落实三项重点工作,实现新时期人民法院科学发展的重要举措,是践行“三个至上”、“两为主题”的必然要求。由于经济社会的发展与诉讼观念的改变,大量案件涌入法院,审判任务繁重与审判力量不足的矛盾日益加剧,法院在短期内陷入了“案多人少”的尴尬境地,各类新型案件的出现,使得案件审理的难度日益增大。担负着80%以上一审案件审判任务的基层人民法院更是被时代的潮流推向了“风口浪尖”。如何有效地开展审判管理工作,使审判权公正高效运转,更好地实践公平与正义;如何突破种种限制,在现有的制度容量和法律框架创新管理模式,科学配置司法职权,以科学的方法、合理的标准优化整合审判资源,有效挖掘内部潜力,在确保司法公正的同时最大限度地提高审判的质量和效率成为亟待解决的问题。2010年5月,西湖法院在杭州市范围内率先成立了审判管理办公室(以下简称审管办),运行一年以来已初步取得预期效果,积累了一定经验,为进一步创新和加强审判管理提供了丰富的素材。

    一、传统审判管理的弊端

    审判管理与人事管理、政务管理共同构成法院的三大管理体系。较之人事管理和政务管理,审判管理更为直接地作用于司法职能的发挥。传统的审判管理机制,主要是以院庭长为主的领导负责制,在管理手段上主要依靠法律、法规的有关规定及立案庭、审监庭、监察室、政治处、审委会等的监督、检查和考核,审判人员接受院庭长的工作安排,负责审理案件,遵循规定的案件流转程序,完成布置的工作任务的审判工作模式。传统审判管理机制在保证案件审判质量、效率方面起到了一定的积极作用,但是,随着人们法律意识的增强以及司法改革的深度进行,传统审判管理机制的一些弊端日益暴露出来,主要表现在以下几个方面:

    1、审判管理局面较为混乱,没有专门的管理机构。传统的审判管理机制将审判管理的职能分散于立案庭、审监庭、监察室、政治处等部门,没有专门的对审判工作进行集中统一管理的综合性机构。几个甚至多个部门分散管理的局面容易造成审判工作与审判辅助工作、业务工作与管理工作职能交叉或不明,既难以提升审判管理的专业化水平,也不利于提高工作效率,更不利于本院集中统一管理及上下级法院之间的对口管理。

    2、审判管理措施较为单一。传统的审判管理机制侧重于院庭长对个案的把关,其他形式的管理手段严重缺位,没有形成完整的审判管理工作体系。大量的审判事务性工作由审判人员自行承担,其结果是辅助工作和管理工作冲淡了审判工作,繁杂事务排挤了审判业务,审判工作的正常运行受到掣肘。

    3、审判管理制度不健全,未形成科学合理的审判管理监督机制。有关审判管理的规章制度虽已初步建立,但科学分类、内容全面、操作明确的制度体系尚未形成。大多是对某类管理事项的个别规定,没有经过系统的分类和整合,有的交叉重合,有的相互冲突。再者审判管理职能分散,缺乏必要的协调与衔接,存在着工作延伸不到位的问题,事后监督管理的多,事前、事中介入管理的少,对审理的重要和关键环节缺乏过程控制,未能真正实际实现对审判工作的全程动态管理和监督。如对案卷移送、送达保全节点、超期限未结案件等缺乏管理和监督就会影响司法效率;对案件信息输入不及时、不规范、不准确的问题约束不够就会影响司法统计数据的提取。

    4、审判管理内容不全面,缺乏公正、客观、科学合理的审判工作评估机制。传统的审判工作评估标准比较单一直观,主要采用定量和定性两种方法,两种方法中又以定量为主,并适当运用定性评估作为补充,主要关注的数据为办案数、案件发改数等一些显性指标,对案件从立案到审判直至执行全过程的管理和评价不够全面,具有片面性和模糊性,这样的评估机制并不能正确、全面地把握审判活动运作过程和运作效果,也不能全面科学和准确地反映审判人员的努力程度和工作效率,不能形成良好的奖惩激励机制。

    5、审判管理效能未能充分发挥,难以为法院工作决策提供科学客观全面的依据。审判管理具有防范司法不公、查找工作漏洞、纠正不当行为、提供考核依据、助力审判调研、科学决策等多方面的作用,发挥上述职能作用的前提是法院有关部门密切配合、形成合力,且硬件配套。但限于认识、装备、技术等因素,审判管理的效能未能得到充分发挥,领导不能准确及时掌握案件办理动态,以便及时采取措施解决案件管理工作中普遍存在的问题或倾向性问题,往往是以事后管理代替日常管理。

    二、本院开展审判管理的改革的基本情况和完善措施

审判管理,其核心是对审判质量和效率的管理。一个科学的审判管理体系的构建,应是一个以符合审判工作规律为依据,涵盖指标管理体系、过程控制体系、绩效考核体系等内容的综合性管理运行体系。形成环环相扣、功能齐全、纵横交错的审判管理监督网络,并设立专门机构即审判管理工作机构,对审判业务部门所办理的案件实施集中统一管理。

    (一)建立综合性审判管理体系

目前,我院基本上形成了以审判管理办公室为主管部门,以审判流程管理、案件质量评查、审判绩效考评、违法审判责任追究等机制为主,审判委员会监督指导制度、案例指导制度及诉前调解、委托调解、协助调解、立案速裁调解的“四调机制”为辅的综合性审判管理体系。该体系主旨在于加强以审判委员会为决策机构的宏观管理,以审判管理办公室为专门机构的中观管理及以庭室为基础单位的微观管理。

    1、设立审判管理的专门机构。

    针对之前审判管理职能分散、管理失衡的现状,2008年开始,有针对性地逐渐开展审判管理活动,至2010年5月,我院决定整合审判管理资源,并经西湖区编委研究,成立审判管理办公室(审委会办公室)(以下简称“审管办”),牌子增挂在审判监督庭。审管办主要负责案件质量评查工作并管理审判质量与效率、案件流程管理工作并动态管理审判过程、加强对新、难、名案件的研究和指导等。审管办的成立将各项分散的管理职能有机整合在一起,形成了一体化、全方位的审判管理体系,有效克服了多头管理、信息分散等弊端,确保了审判管理数据的统一性、领导决策的科学性。

除了专门机构以外,审委会和院庭长亦为重要的审判管理主体。审判委员会定位为审判管理的领导决策机构,负责研究带普遍性的法律问题和审判管理宏观决策。通过听取审判执行质效及司法统计数据报告、审判运行态势分析报告、案件质效评查报告、专题问题探讨等方式,加大其对审判管理有关事务的研究力度,准确深入把握审判运行中存在的新情况、新问题、新趋势,及时分析成因,总结经验,查找不足,并做出相应的决策,从而维护审判机体的正常运行。通过定期主持被改发案件、信访案件和督办案件通报分析会,分析研究审判中存在的普遍性、倾向性问题,提出解决方案并督促落实。院庭长作为审判管理的重要力量,除以听取汇报、参加案件研究、审签法律文书等方式进行个案把关以外,还在审判质量效率控制、法官业务素质以及法官审判绩效考评等方面承担审判管理职责。

    2、完善配套管理机制

    第一,构建多元化纠纷解决机制,减缓司法压力。大力促进调解工作,多渠道、全时段进行调解。充分运用委托调解、协助调解制度开展调解工作,拓展调解渠道,激活调解资源,引入社会力量协助我院调解。自2008年开展“四调机制”以来,委托调解232件,协助调解102件,诉前调解1201件,成功1056件,立案庭调解组调解7787件;通过对“一对一挂钩”、“法官作教官”、“以案说法传帮带”、人民调解“瑕疵案件反馈”等方法,进一步加强调解工作。同时对案件采取“全时段”的调解方式,针对各个办案环节的不同情况和特点,建立行之有效的诉前调解、立案调解、庭间调解相关工作机制。审判人员抓住每个环节中可能促成调解的机会,积极组织当事人进行调解(见表一)。

表一:2008年—2010年各民商事庭调解、撤诉情况


















































































时间


2008年


2009年


2010年


指标

部门


调解率


撤诉率


调撤率


调解率


撤诉率


调撤率


调解率


撤诉率


调撤率


民一庭


33.42%


13.54%


46.96%


34.60%


16.58%


51.17%


14.93%


12.87%


27.81%


民二庭


25.60%


25.05%


50.65%


23.31%


17.82%


41.13%


18.99%


21.73%


40.72%


民三庭


35.21%


29.34%


64.55%


24.27%


36.30%


60.56%


23.61%


21.67%


45.28%


立案庭


30.74%


18.09%


48.83%


31.23%


17.79%


49.02%


38.23%


20.37%


58.60%


上泗法庭


48.37%


35.20%


83.57%


43.58%


36.68%


80.26%


46.91%


33.99%


80.90%



    第二,构建均衡分案机制,降低司法资源耗费。为平衡审判人员的工作压力,充分发挥审判人员的潜能,2010年1月开始实施均衡分案机制,部分打破业务庭之间的职能界限,均衡各庭案件分流,布局大民事审判。民一庭专门审理劳动(人事)争议纠纷、医疗纠纷、工伤事故损害赔偿纠纷、名誉权纠纷及特别程序案件;民二庭专门审理与企业、公司、合伙、破产有关纠纷,证券纠纷、票据纠纷、信用证纠纷、保险合同等纠纷;民三庭专门审理道路交通损害赔偿纠纷、侵犯集体经济组织成员权益纠纷、房屋拆迁安置补偿合同纠纷、农村土地承包合同纠纷。除此以外的其他民商事案件由三个业务庭均衡分案。该机制实施以来,民商事庭的收案数趋于均衡,有效地改善了过去各庭收案数、人均结案数差距过大的情况,改变了庭之间忙闲不均的现象;同时也使审判人员能够审理到不同类型的案件,熟悉了各类法律法规,也为公正、公平考核审判人员的办案质量与效率提高了合理性。

    第三,较全方位地建立了相关的管理制度。根据浙江省高院的《审判质量效率指标体系统计评估规则》,对质效指标的统计、评估、通报作出具体规定,并建立了指标数据的定期通报分析制度;制定了《案件审判流程实施方案》、《关于案件信息录入工作的若干规定》、《关于诉讼(执行)案件归档报结的实施细则》、《庭审录音录像管理规定》,严格了各类案件审限变更、报结等程序和标准;制定了《案件质量评查工作实施细则》、《案件质量评查工作操作流程》、《申诉复查流程管理》,全面规范案件质量的评查工作;着眼于对法官审判业绩的客观、客观评价,制定了《绩效考核实施细则》、《绩效考核工作操作流程》,采取指标量化评分的办法对审判人员业绩进行评价。

    (二)完善信息化条件下的审判流程管理

    1、大力推进电子信息化平台建设。信息化管理是审判管理工作的高级阶段,借助现代信息技术,引进现代管理理念,对落后的管理方式、低效的审判流程等进行全面深刻的变革。加大计算机网络管理平台建设和运行力度,将各诉讼环节的操作过程、审判流程、结案归档等均纳入计算机信息系统,实现审判管理工作流程与计算机软件运行流程对接,确保各类信息实时登录和数据自动生成,为实施规范化流程管理奠定基础。

    2、强化审判流程管理。案件流程管理是实现法院案件良性运转循环的重要措施,因此审管办严格按照“立审分离、审监分离、审执分离、审管分离”原则,将法院管理的民商事、刑事、行政、执行等各类型案件,从立案、排期、开庭到送达、结案、执行、归档等过程全部纳入了流程管理的范畴,并制定了相关流程规章制度,强化管理手段上的过程控制和在线监督,变“事后监督”为“事中监督”、“事前监督”,使监督制约更为及时有效。根据“流程”管理的“犹太法则”,重点抓好审判管理的“关键环节”,特别是对一些容易出现影响公正和效率问题的环节诸如审限、送达等节点实行重点跟踪,同时通过建立和完善跟踪、督办、催办、预警、通报等制度,对收结案情况、案件审理进度、延审报批情况、超审限情况随时检查监督,防止和避免盲目低效管理和审判人员放任自流,强化监督力度,保证案件得到全程动态管理,提高办案效率。如立案环节重点监控进入诉讼和移送等程序的顺利推进;审理环节重点监控审限延长、中止、审限扣除等情形;结案归档环节重点监控案件审判全程运行质效管理以及结案归档验收。通过一系列的管理工作,全院年平均结案率均能达到90%以上,杜绝了超审限案件,确保了案件的良性循环。

    (三)健全审判绩效评估考核体系

科学的评价标准和评价体系不仅能够全面客观地反映人民法院的审判质量和效率状况,而且还能通过规范法院各项行为激励法院工作人员的工作积极性。

    1、健全审判绩效定期通报机制。审管办根据信息数据库及司法统计的数据,每月制作办案竞赛通报,每半年进行审判动态分析,将工作进度和成果公之于众,使每位干警都能在整个工作的座标系中找准自己的定位,营造了“你追我赶争上游”的良好氛围。2007-2010年年均收案达到10345件,一线法官人均办案达209件,35%以上的法官办案数量超过200件,90%以上法官超过100 件。

     2、健全审判绩效评价机制。根据质量、效率、效果三大模块,具体分解为36 项量化指标,包括收结案数、存案工作量、发改数、调撤率等,并分别明确各项指标在评价体系中的权重,审管办根据审判数据的信息进行逐项积分,对法官的专业能力进行定量分析和量化管理,形成了以审判绩效为导向的业绩评价体系,有力推动了工作发展。2008-2010年,刑事附带民事诉讼案件年均调解率达45%以上,民商事案件调解撤诉率达60%左右,大量矛盾纠纷以和谐的方式得以解决,实现了案结事了。

    3、健全纪律作风反馈机制。开通24 小时监督电话,把群众意见和建议作为反馈审判质效的渠道,由信访室、监察室将有关信息报送政治处进行审判人员业绩考核。对申诉信访案件、上级督办案件、当事人反映不廉洁的案件,分别由信访室、审管办、监察室进行专项评查,并及时反馈评查结果,发现违纪违法线索的,移交纪检监察部门查处,确保司法廉洁。

    4、健全激励竞争机制。根据审判质效指标,每季度评选出“办案之星”,给予表彰奖励,以先进典型和先进事迹带动干警,同时将审判质效指标纳入法官业绩考核档案,与法官晋升、晋级挂钩,有效激发了全体干警工作的积极性和主动性,在全院形成了重业务、重学习、重案件质量的良好氛围。

    (四)强化案件质量评查和处理机制

    案件质量是法院工作的生命线,为此,充分发挥审判管理和审判监督、纪检监察的有机统一之能动作用,通过案件质量评查、改判分析、督查等建议完整的评查体系,加强对案件质量的动态管理和严格考核。在发挥专门评查机构主导作用的同时,积极发动各个审判业务部门参与,扩大评查主体和评查范围,评查内容主要包括办案程序、实体处理、文书制作等方面,评查结果一季度一通报并计入审判绩效档案,作为部门和法官年度考核、评先评优、任用奖惩的重要依据。并建立了案件质量评查点评制度,由质量评查机构定期或不定期对评查工作中发现的典型错误和主要问题进行点评,以增强审判人员的质量意识。年均案件评查6156件,坚持季度通报制度,全院案件质量有了很大的提升。自2010年至今共发出案件质量通报7期,针对各庭的审理案件信息录入差错情况进行了补录和修正,共计8995条,开展节点管理,依照信息节点录入办法,开展了信息录入节点检查,共在网上发出提醒、通报28次(通报21期、提醒7次),每月通过司法统计分析来监督检查审判、执行工作,办案竞赛通报18期,有力地促进了审判执行的质量和效力的提高。

    自实行审判统一管理以来,我院的审判管理从各业务庭最初的拒绝或者不愿配合,到逐步接纳积极配合,进而采取相关措施提高本部门的审判质效。审管办通过审判用时节点分析、审判运行态势预测、发改案件分析报告等管理举措,对存在的审判质量与效率方面的问题进行深入分析并提出建议,较好的发挥了监督、指导、服务功能。突出体现在克服了分散型管理模式下管理流于形式、部门本位主义、汇报工作报喜不报忧、审判质效原地踏步的状况,已经成为院党组全面、真实了解法院审判质效情况的有效载体和进行科学决策的得力参谋。从省高院发布的质效评估统计分析可以看出:上诉维持率从2008年的68.52%提高到2010年的90.88%;二审改判发回率从2008年的9.27%降低到2010年5.89%;上诉案件存在程序和实体瑕疵被改判发回率从2008年的8.58%下降到2010年的3.52%;信息录入查错率从67.15%下降到3.04%;上诉移送天数从2010年3月的40.72天下降到2011年3月27.3天。同时在同期结案率(全省第三)、法官人均结案数、结案均衡度等以前较好的继续予以保持,对反映办案节奏的相关指标,如审限天数、归档率、调撤率、月均存案量、简易程序适用率均有提升。在收结案上继续保持良性循环。

    三、对审判管理的再思考

    审判管理是人民法院管理体系的核心,加强和改进审判管理是提高审判和执行工作效率和效果的关键,其目标是为公正高效权威的审判活动创造良好的内部环境。从1999年最高人民法院颁布《人民法院五年改革纲要》第一次正式提出审判管理制度改革的基本任务开始,至今已经开展了12年,尤其是在2009年中央提出三项重点工作之一的社会管理创新的要求后,2010年最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》中提出,要“改革和完善审判管理制度,健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”。审判管理工作再次被置于司法改革的显要位置。但长期以来,审判管理以首长负责制之行政管理模式,隐没于案件审理的运行过程中,没有受到应有的重视。随着经济社会改革的深入,越来越多的矛盾纠纷涌入法院,现有的司法能力越来越不能满足日益增长的司法需求,必须进行审判管理的改革。经过一年来的审判管理实践,我们认为必须注意以下几方面的问题:

    (一) 加强认识,明确审判管理的新定位

    1、审判管理是指按照司法规律的要求,通过对审判工作的分工、组织、协调、规范、监督和指导,科学合理地配置和使用审判资源,使审判权在法律规定的职责和权限范围内,充分发挥其维护社会公平正义的效能,确保审判质量和效率的特定管理活动。具体包括审判组织管理、审判流程管理、案件质量评查、审判绩效考评、违法审判责任追究、案件繁简分流机制、案例指导制度、审判委员会的监督管理和指导、院庭长的监督管理和指导等等。简言之,审判管理的目的,就是实现对审判质量和司法效率的控制,功能就是充分发挥监督、指导、服务审判执行工作。

    2、理清审判、审判管理、案件管理三者的关系。所谓审判,是指审判组织依法享有的对案件进行审理和裁判的活动。审判的内涵在于依法、独立、公正地审理和裁判案件的程序及实体问题。审判只有通过依法、独立、公正地运作,才能体现和发挥法院所独有的审判职能。审判是行使司法权的一种活动,审判管理则是行使行政权的一种活动,二者存在本质的区别。审判管理权实质上是带有司法特性的准行政权,审判管理与审判应当是服务与被服务、制约与被制约的关系。审判管理的关键应当是将审判管理职能与审判职能逐步分离,使审判管理回归本位,并赋予其新的内容,从制度上保障审判活动的规范运作和审判权的正常行使。审判管理也不等同于案件管理。根据审判管理的定义,案件管理是审判管理的一个重要的方面。与审判执行活动公正高效规范运行有关的事项包括审判组织管理、审判流程管理、案件质量评查等内容。

    (二)审判管理改革阙如与甄别扬弃

    1、审判管理权威不高对控制审判权运行的影响

审判管理权威不高在于管理制度缺少适当“温度”。如果以牺牲法官参与改革的主动性、创造性来片面追求案件的质量效率,那么这种方式仅能被看作是为缓解外部环境压力和内部案件压力所采取的权益之计,仅可获得短期效益,真正要担忧的是随之而来的对司法固有属性的巨大冲击,以及要恢复改革期待的权威性所要耗费的巨大司法成本,将会成为对审判管理体制改革的长期侵害。因此,对审判权运行进行管理控制,有必要重新审视现有的管理体系,重塑管理理念,重构以人为本的现代管理模式。同时,澄清审判管理关系的课题,即对审判权和审判管理权的“两权改革”。要优化审判权和审判管理权的配置,既要依法保障审判组织独立行使审判权,防止其行政化;又要强化审判机构的审判管理权,防止其边缘化,从而更加有效地保障、规范、促进和制约法官的自由裁量权,确保案件质量和效率。实现从以制管人到依法管案,以和谐管理并借以司法者的自主管理,达到树立审判管理权威,行驶审判管理必须在院党组的直接领导下开展工作,避免管理者的后顾之忧。

    2、协调性的欠缺对审判管理综合化运行的影响

为了充分发挥审判管理的效能作用,应当确定有序协调运行,用制度将各管理主体形成相互牵制的管理体系,设立专门管理机构作为保障运行的“轴心”,与其他主体形成合力,审判管理“集约化”,走上一种良性循环。将司法统计、案件质量评查、流程检查、违纪违规检查职能与绩效考核相衔接,作为评先、奖励、晋级、处分的依据;各审判业务庭之间及与审委会进行衔接,结合改判、发回重审案件,有针对性地加强业务指导;审判与调研相结合,发现审判业务中的倾向性问题,及时研究、制定对策,加以规范。

    3、审判管理程序低效运作对控制审判权运行的影响

审判管理制度中有关程序的运作是管理者设计的重点,但程序设计所允许的迟延及其所导致的延迟,却成为影响审判权高效运行的重要原因。从长远看,真正能够证明一个制度的合理性和正当性的,必定是该制度在诸多具体的社会制约条件下的正常运作,以及因此而来的人们对于这一制度的事实上的接受和认可。围绕审判程序而进行的大量程序设计,实践中存在的程序运作对程序设计发挥高效运行优势的掣肘和抵消并没有引起重视。有的法院在简化诉讼程序中,随意减少法定诉讼程序的适用,电话通知强行调解,劝说放弃答辩等,使基本的诉讼程序全得不到保障;有的法院在简化诉讼程序中,随意滥用程序,与诉讼法打“擦边球”,审理案件的中止,执行案件的终结,审限的变更,特别是扣除审限的设计导致了合法的“隐形超审限案件”。为追求审判效率功利地运作程序、突破程序、滥用程序所赋予的权利、规避程序所要求的义务,使得程序以一种不良的状态低效随意运行,反而扩大了程序设计的劣势,增加了诉讼成本,严重影响了司法效率。

良好的管理体制应该是程序运作良好,以较低的管理成本来获取最大程度的管理收益,取得最佳的管理效果和价值。由于法律构成要件对规范的概括,任何案件都可以从法律规范的角度适当归类,而程序的功能,本质上就是将不同的案件纳入同样的流程控制中。可见,诉讼活动本质上是可以规模化的活动。通过科学的管理和分类, 审判的规模化也可以达到节约诉讼资源的效果。

    4、各部门缺乏配合联动对提高审判管理的影响

审判管理是一项系统工程,其运行管理过程中,涉及方方面面,从立案、审判、执行、归档、质量检查、责任追究等等,也涉及到法院内部各部门的相关工作,因此加强审判管理必须以审管办为主、各部门多方配合、联动的情况下,才有利于工作的开展。同时充分发挥审判监督、纪检监察、质效考评的能动作用,全院上下形成合力,共同提高。通过不定期与业务庭召开联席会议,沟通、交流审判工作中存在的共性问题和发现的新情况、新问题,不断总结提高审判质效的经验和做法。

 

2011年6月30日

 

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