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关于房屋拆迁安置补偿合同纠纷的调研
2011/12/01 14:59:21









陈贞全 陈雪梅 李玉梅

近年来,杭州市城市化步伐日益加快,“撤村建居”工程深入开展,不仅极大地改善了城市面貌和人民群众尤其是农民的生存环境,而且拉动了内需,提升了城市经济总量与活力,推动了城市经济的整体发展。但与此同时,因征用集体土地房屋拆迁也引发了诸多纠纷,人民法院受理的涉及此类问题的民事诉讼呈现出明显的上升趋势。房屋拆迁安置补偿纠纷不断,涉及到了一些深层次的法律问题和社会问题。案件的审理结果直接关系到人民群众的切身利益,影响着社会稳定。为了妥善解决纠纷和化解矛盾,切实保障人民群众的合法权益,规范征用集体土地房屋拆迁行为,促进杭州经济的跨越式发展,我们查阅卷宗,围绕2004年至2011年西湖区人民法院受理的房屋拆迁安置补偿纠纷案件情况开展了专题调研活动,分析引发此类纠纷的原因,尤其是政府部门的原因,对拆迁部门的拆迁安置工作提出建议,以期对今后征用集体土地房屋拆迁工作有所启发,有效预防纠纷的产生,实现和谐拆迁。

一、2004年至2010年西湖区法院房屋拆迁安置补偿合同纠纷的审理情况

(一)案件审理的基本情况

2004年至2010年间,西湖区人民法院共受理房屋拆迁安置补偿纠纷案件222件,其中,2004年61件,2005年67件,2006年30件,2007年17件,2008年27件,2009年9件,2010年11件。案件数量呈下降趋势,这与近几年拆迁工作开展得少有关,近几年的该类案件多为前些年拆迁工作遗留下来的问题。

此类案件的结案方式以撤诉与判决为主,其中因法院采取先予执行等原因导致的撤诉案件所占比例较高,如2008有12件撤诉,2009年9个案件里有7件撤诉,2010年有3个撤诉。以判决方式结案的案件往往因情况复杂导致审理期限普遍偏长,超过180天未审结的案件所占比例较高。

(二)案件呈现的主要特点

1、案件当事人主体特殊,敏感性强。房屋拆迁安置补偿合同纠纷中的被告一般为政府部门,是民事纠纷中少有的“民告官”案件。原告往往认为自己是弱势群体,被告作为政府部门是强势群体,在诉讼中往往以法院应保护弱势群体的利益为由向法院施加压力,要求法院满足其不合理要求。且因此类案件为“民告官”案件,被告主体特殊,往往会引起社会各方面的关注,敏感性很强,一旦处理不当,就会使法院与政府部门均处于风口浪尖的境地。

2、案件标的特殊,矛盾冲突激烈。该类案件的诉讼标的往往为安置房屋及补偿款。随着杭州市的房价节节攀升,安置房屋的价值也水涨船高,安置与否利益相差很大,一旦产生纠纷,矛盾往往无法调和。

3、案件多为批案,社会影响大。房屋拆迁安置补偿工作系政府部门依有关安置政策统一进行的,因此,一旦产生纠纷,往往牵涉到相当多数量的被拆迁人,案件多为批案,或者尽管只有某一个案件,但该案件往往具有示范作用,持观望态度的相同情形的被拆迁人尚不在少数。因此,该类案件的处理牵涉面广,社会影响非常大。

4、案件维稳压力大。该案案件属涉案信访高发领域,甚至很多原告系多次信访之后才起诉的,一旦处理不当,容易发生极端事件,因此,法院的维稳压力相当大。

二、房屋拆迁安置补偿合同纠纷的成因分析

(一)房屋拆迁安置补偿安置合同签订依据方面存在的问题

1、房屋拆迁安置补偿安置合同的法律依据不足

(1)法律规定不完善,征地拆迁的相关制度依据不足

随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施,对国有土地上房屋的征收与补偿,我国有了较为完善的法律法规和系统的操作规范,但是对于征用集体土地房屋拆迁安置补偿问题,我国目前尚无国家层面的法律法规和系统的理论。为了满足城市化建设的需要,弥补征用集体土地房屋拆迁的法律空白,有的地方参照适用《城市房屋拆迁管理条例》,有的地方依据《土地管理法》和《物权法》来制定集体土地上房屋拆迁安置补偿标准。对于被征用集体土地上的房屋的具体补偿标准,我国《土地管理法》未加规定,而是授权由省、自治区、直辖市制定。大多数省份对被征收土地上房屋的补偿标准,往往由省级政府授权由下一级政府制定规范,甚至还存在进一步授权的情形。因此导致在实际操作过程中,各级政府制定的补偿标准随意性很大,拆迁程序和补偿标准十分混乱。这样缺乏明确具体的补偿标准,农民的利益得不到应有保护,也就不可避免地产生了许多纠纷。杭州市也出台了相关征用集体土地房屋拆迁安置补偿的规章制度,如《杭州市征用集体所有土地拆迁条例》;西湖区也制定了《西湖区征收集体所有土地房屋拆迁补偿实施意见》。但依《立法法》之第八条之规定,对非国有财产的征收,只能制定法律。因此,杭州市的相关征用集体土地房屋拆迁安置补偿的规章制度存在越权的问题,该相关规章制度的合法性有待商榷。在审判实践中,被拆迁人也往往会对上述政府规章制度的效力表示质疑,从而要求判决拆迁行为违法或拆迁协议无效,为审判带来不小的适用困难。

(2)签订房屋拆迁安置补偿合同时未获得拆迁许可证,或被拆迁房屋未在拆迁许可证范围内

拆迁部门没有严格遵守“依拆迁许可证进行拆迁”的原则。有的拆迁部门在未取得拆迁许可证时便已开始拆迁工作,与被拆迁人签订拆迁协议,拆迁协议上填写的拆迁许可证并非该拆迁项目的许可证,且可能出现的更严重的违法情况,即最终取得的拆迁许可证核定的拆迁范围并不包括被拆迁房屋在内,从而引发纠纷。如在(2009)杭西民初字第3520号董剑飞、董国华、王全英、董阿林诉杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案中,双方签订的拆迁协议上首次写明的拆迁许可证号为杭土资拆许字(2007)第051号,后由拆迁部门自行在拆迁协议后备注,将拆迁许可证改为杭土资拆许字(2008)第068号,但上述两个拆迁许可证均不包括董剑飞等所有的被拆迁房屋在内。故董剑飞等以未取得拆迁许可证进行拆迁属违法拆迁为由诉至法院,要求判定拆迁协议无效。

2、房屋拆迁安置补偿安置方案不合理、不全面

(1)房屋拆迁安置补偿安置费用过低

新颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋的征收与补偿规定了明确的补偿标准,即“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”但对征用集体土地房屋拆迁与补偿标准并无法律明确规定,各地政府自行决定的标准也各有特色。在实际中,被征用的集体土地与国有土地往往在区域、征用后的用途上等等已无太大的区别,其土地价格、房屋价格与国有土地及其上房屋亦无太大的差别,因此,集体土地上房屋补偿标准与国有土地上房屋的补偿标准如果相差太远,完全脱离了当地房地产市场价格的实际情况,就容易引发被拆迁农民的不满,从而引发纠纷。

(2)房屋拆迁安置补偿安置方案中对特殊情形未予以规定

被拆迁户的家庭情况千变万化,有房无户、离婚再婚、因升学迁移户口后又迁回等情况复杂多样,对于这些特殊情况的处理方案,未能全面地体现在拆迁安置补偿方案中,导致无法有针对性地妥善处理,从而引发纠纷。如(2010)杭西民初字第13号孙剑华诉杭州市蒋村商住区建设管理办公室、杭州市西湖区人民政府文新街道办事处房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案中,孙剑华系该案中被拆迁户户主的女婿,于2004年将户口迁入该户,2005年10月,该户与文新街道办事处签订了《征用集体土地房屋拆迁安置补偿安置协议》,安置人口包括孙剑华在内。2005年12月,孙剑华离婚,但未将其户口从该拆迁户迁出。2009年回迁安置时,拆迁部门认为孙剑华不属于实际安置人口,故不予安置。孙剑华认为依拆迁协议其应当得到安置补偿,故诉至法院。此案的争议焦点在于孙剑华是否属于安置对象。原拆迁协议上填写的安置人口包括孙剑华在内,虽然协议上另注明“安置人口以正式安置时审核为准”,但对正式安置人口的审核标准的具体内容,并无相关政策予以说明,像此种离婚后未迁出户口的情形是否当然丧失被安置权,也缺乏相关的法律依据。可见,对此类特殊情形缺乏制度设计,极易引发纠纷,且会给审判带来极大的困难。

(3)房屋拆迁安置补偿安置方案未确定统一

拆迁部门为了追求快速拆迁,往往会制定一些奖励政策,早拆迁的补偿多,后拆迁的补偿少,虽然能一定程度上地加快拆迁效率,但损害了拆迁工作中的公平原则。另外,对于“钉子户”,拆迁部门为了完成拆迁任务,往往会妥协,满足“钉子户”比其它正常拆迁户更高的要求,这在很大程度上会损害拆迁工作的严肃性、公平性,从而造成正常拆迁户的不满,引发纠纷。更有甚者,因为种种原因,拆迁部门在拆迁工作进行过程中更新补偿方案,但更新后对已经进行了拆迁安置补偿的住户却没有适用新的补偿方案,没有补足差额部分,从而引发纠纷。

(二)房屋拆迁安置补偿安置合同内容及签订程序方面存在的问题

1、房屋拆迁安置补偿安置合同的条款不全面

笔者以杭州市蒋村乡人民政府(甲方)与沈金松(乙方)签订的《征用集体土地房屋拆迁安置补偿安置协议书(三深村)》为例(下同)。一般来说,合同通常由三部分组成,即首部、内容、结尾。首部一般包括标题、合同编号、双方当事人名称等信息;内容一般包括签订合同的依据和目的、标的物、数量和质量、价款或酬金、履行方式、地点和期限、违约责任、合同生效及终止、不可抗力、争议的解决方式、法律适用、权利放弃、转让、未尽事宜、通知、合同正副本份数及保存、附件等;合同结尾一般包括签约单位盖章及其授权代表签字、签约时间、签约地点等。在该协议中,有关核心条款规定不明确。第一,对违约责任规定不明确。如第二条第二款:“违法建筑和到期临时建筑由乙方自行拆除,不作补偿和安置依据。”未规定如未自行拆除情况下的处理方式;再如,协议明确规定了被拆迁人的搬迁期限,但未规定如被拆迁人未按期搬迁的违约责任;再如,协议规定了拆迁人应付的款项及支付时间,但未规定拆迁人不履行合同时的违约责任。第二,安置政策不明确,在确定安置人口及安置面积时,需明确具体的安置政策依据,应在协议中明确列举,并将具体的政策文件作为合同的附件。比如(2011)杭西民初字第1250号案件中,在庭审时,被告杭州市蒋村街道办事处提交《西湖区农转居公寓安置管理办法》、《杭州市西湖区农村私人建房管理》作为政策依据,并以此作为抗辩理由,但双方所签订的协议并未明确安置人口及安置面积的确定系依该政策依据,故该抗辩理由显然无法得到法院的支持。

2、房屋拆迁安置补偿安置合同中对于安置面积的认定缺乏统一标准

实践中,被拆迁人为了多拿补偿款,大面积地建设违章建筑的情况非常普遍,对于违章建筑是否予以补偿的问题,虽然已有明确的处理原则与政策,但对于违章建筑面积、合法建筑面积的认定,缺乏一个明确的操作流程,由哪个部门进行认定,以何种标准进行认定,均缺乏明确的制度。如果认定的违章建筑面积比实际小,会让被拆迁户产生侥幸心理,从而加剧违章建筑屡禁不止的现象;如果认定的违章建筑面积比实际大,会有损被拆迁户的合法权益,从而引发纠纷。比如在(2010)杭西民初字第1873号杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部诉陈观培、苏春娥、陈玮、邵春风房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案中,双方签订的《拆迁安置补偿安置协议》确定的房屋总建筑面积为539.7平方米,合法建筑面积360平方米。而蒋村新区建设指挥部在委托评估时对该房屋实测的面积为434.3平方米,另有105.4平方米系为了增加装修补偿金额而虚增的。但在西湖法院另一行政诉讼案件中,杭州市西湖区城市管理行政执法局的行政处罚决定书中认定的被告房屋建筑总面积为459平方米,合法建筑面积为225平方米。被拆迁房屋的建筑面积出现了三种截然不同的认定数据,从而引发纠纷。在审判中,该采用何种认写数据,也会成为一个难题。

3、签订协议时拆迁人未对被拆迁人的情况进行全面审核

拆迁人签订协议前未对被拆迁人是否符合安置条件的情况审核清楚,尤其是被拆迁户的安置人口,一旦协议上载明的安置人口与实际安置人口不一致,极易引发纠纷。如(2011)杭西民初第1250号沈金松等诉杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处与杭州市西湖区西溪湿地综合保护工程指挥部一案中,协议上的安置人口确定为包括沈春在内的5+1人口,但是在签订协议时,沈春的户口并不在该拆迁户中,拆迁人未审核其他材料,仅审核沈春的结婚证,认为其为初婚人员,遂将其纳入安置人口范围内,并依协议发放了过渡费等费用。在实际安置时,拆迁人方才审核出沈春在其户籍所在地已经享受过批地建房的待遇,依政策已不符合安置条件,故对其不予安置,将该拆迁户的安置人口调整为4+1。原告方认为沈春在签订协议时与实际安置时,其身份情况没有任何变化,拆迁人擅自改变安置人口范围构成违约。在该案中,如果拆迁部门在签订协议时,将审核工作提前做到位,就不会引发此种纠纷,况且,在这种情况中,拆迁人还会造成不可挽回的经济损失,如多发给沈春的过渡费等。再如(2006)杭西民三初字第261号原告倪彩凤、胡望成诉被告中国美术学院与杭州市西湖区建设管理中心一案中,同样因拆迁人在签订拆迁协议时未对被拆迁人是否符合安置人口条件进行全面审核,从而导致协议所载的安置方案与实际安置方案不一致,引发纠纷。

4、存在签订空白协议的现象

拆迁部门与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议时,有的被拆迁人签订的为空白协议,双方仅就补偿总价进行了口头约定,对其它事宜并无具体的文字约定,其协议的核心内容均由拆迁部门事后填写。一旦最终的协议不符合被拆迁人的心理预期,被拆迁人往往就会以签订协议系被骗为由主张拆迁协议无效。

(三)房屋拆迁安置补偿安置协议履行过程中存在的问题

1、拆迁人存在不作为,未按时拆迁

被拆迁人将房屋腾空交付后,拆迁人未与其办理移交手续,导致被拆迁人搬离房屋后又搬回居住。而在案件审理中,因拆迁人无法提交房屋交接手续证明,导致法院无法认定房屋是否交付的事实,被拆迁人搬回被拆迁房屋居住的行为是否属于侵权行为亦很难认定。(2010)杭西民初字第993号杭州西湖风景名胜区(杭州市园林文物局)灵隐管理处(杭州花圃)诉被告郭土昌、唐永珍排除妨害纠纷一案即为此种情形。

2、拆迁人未按协议提供回迁房或拆迁补偿款

依法律规定,拆迁工作应遵循先补偿后搬迁的原则,但在以往的拆迁工作中,有些拆迁部门并未严格遵守此原则,未按时发放补偿费或按时提供回迁房,从而引发纠纷。

三、预防房屋拆迁安置补偿纠纷的对策思考

当前层出不穷的征用集体土地房屋拆迁安置补偿纠纷是社会现代化、城市化发展进程中出现的问题,对政府执政能力、司法机制解决拆迁纠纷的能力都是极大的考验。为了真正实现阳光拆迁,和谐拆迁,应加大力度,做好拆迁工作的每一个环节,以有效预防纠纷的产生。

(一)及时修订、完善相关征用集体土地房屋拆迁的规章制度,做到拆迁工作有法可依

虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》不能直接适用于征用集体土地房屋拆迁安置补偿纠纷,但其确定的相关原则以及相对以往有所进步的权利保护理念,理应在征用集体土地房屋拆迁安置补偿工作中予以贯彻。比如公共利益范围的明晰化、强制征收的司法化、补偿标准的市场化、征收过程的程序化等等,这些制度的设计,体现了中央加强依法行政,加快推进法治政府建设的精神,对加大民生保障力度,推动和谐社会构建具有重要意义,也是实现和谐拆迁的重要保障。因此,政府部门有必要及时修订现行的征用集体土地房屋拆迁的相关规章制度,全面贯彻这些法治精神,完善各种制度设计。

(二)严格按照法定的程序进行拆迁,做到有法必依

征用决定应当及时公告,公告应当载明征用补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项;实施房屋征用应当先补偿后搬迁,征用补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

严格遵守拆迁应有拆迁许可证的原则,在拆迁许可证规定的范围内进行拆迁,禁止先拆迁后补办拆迁许可证、超范围拆迁的现象发生,防止纠纷的发生。

在签订征用与补偿协议时,应遵循平等协商、诚实守信的原则。禁止口头协议、空白协议等现象的发生。

(三)细致全面,做好签订拆迁安置补偿安置协议的前置工作

对于拆迁范围内的被拆迁人情况,应提前做好摸底了解工作,充分了解被拆迁人的各种特殊情况,并对该情况的处理方式统一体现在安置政策与补偿方案中。

(四)完善拆迁安置补偿安置协议的条款

拆迁协议应体现权利义务的平衡性,对于拆迁人的义务亦应列明,对于双方当事人不依约履行合同义务时的违约责任应详加规定,须具有可操作性。对于协议所依据的拆迁安置政策,亦应在协议中予以列明,并作为合同附件附后。

(五)规范拆迁安置补偿安置协议的签订,杜绝草率签订的现象

拆迁部门应树立拆迁协议即为最终安置协议的观念,细致全面规范地签订拆迁协议。对于安置人口的审核,虽然拆迁协议均会载明:“安置人口、安置面积以正式安置时审核为准。”但这一条款并不能成为拆迁部门草率签订协议,签订时不履行全面审核的义务的理由。拆迁部门应在签订拆迁协议时即应依安置政策对被拆迁人的安置条件等情况进行全面的审核,除因被拆迁人的身份情况有所变化导致安置方案变更外,一般对协议所载的安置方案不应予以变更。

(六)积极全面履行拆迁安置补偿安置协议

拆迁协议不仅赋予拆迁人进行征地拆迁的权利,同时也规定了拆迁人对被拆迁户进行安置补偿的义务与及时拆迁的义务。拆迁协议签订后,拆迁部门应按照协议约定及时全面地履行各项义务。

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