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“三大工作机制”+“一个工作平台”=良性循环
2011/04/25 16:14:32

--------西湖法院完善破解执行难的创新工作机制



                            王晓 秦旻 徐建峰 汪哲君
1999年7月印发的中央11号 文件提出:“要强化执行机构的职能作用,加强执行工作的统一管理和协调”。最高人民法院于1999年10月印发的《人民法院五年改革纲要》指出:改革人民法院的执行机构和执行工作体制,“在全国建立起对各级人民法院执行机构统一领导,监督、配合得力,运转有效的执行工作体制。”至此,拉开以建立高级法院统一管理执行工作体制为主要内容的执行工作改革序幕。 2000年11月召开的全国法院执行工作座谈会,提出了执行工作应在体制、机构、机制、方式等四个方面进行全方位改革的要求。在这几年的改革中,执行工作改革已经取得了良好的效果。但是,在执行人员的人力、时间、效率和物质装备上出现了不少新的问题。案多人少的矛盾依然非常突出。最高院每年都组织人员专门到下级法院调研执行工作,各个法院也在为改变执行困境的局面开动脑筋。西湖法院在沿着最高院关于进一步加强执行工作的若干意见和加强执行工作的几点思考,围绕“三个至上”和“八项司法”、“人民司法为人民”中心思想,秉承创优争先的西湖法院精神,积极完善了破解执行难的工作新机制。


一、执行工作存在的现实问题

一)、执行准备工作繁多,存在与实际执行工作冲突的矛盾

执行工作在实际执行前有许多准备工作,审查法律文书是否生效,确定被执行人的准确信息、准备好有关执行的司法文书、有关信息的输录工作、整理案卷和接待当事人等工作。这些工作是实际执行工作的辅助准备工作。虽然没有风险,但是繁琐性不小、并占用了不少工作时间,这些工作与实际执行工作点线脱节,许多时候在断续的工作中容易造成工作的差错,也提高不了工作效率。执行工作取得的实际效果相差较远。

二)、执行对象的复杂性,增加了难度和成本

执行对象复杂性的问题普遍并且一直存在。标的从动产到不动产,执行地点从公共场所到住宅社区,被执行人从农民到企业家,地址从本地到外地,从城东到城西。被执行对象和被执行人的复杂性普遍存在的要求执行人员思考如何减少执行的难度和减少执行的成本,提高执行的效率。

三) 、单一的执行手段,执行效果不佳

按照法律的规定,执行被冠以强制的前置,显示出执行的力度和手段。但是强制执行对某些案件的被执行人并没有最好的执行效果,反而增加了社会负担。例如:被执行人中大部分人不是没有财产可供执行,而是逃避执行或是一时没有给付的准备。造成一定社会负负面的强制执行行为容易造成被执行人的对社会的仇恨感,达不到良好的社会效果,也没有实现建设和谐社会的目标。

二、执行工作机制存在的问题和最高院的工作要求

现行的执行职权配置主要存在三个问题:一是一人包案到底的传统执行模式尚未打破,执行权没有真正按照实际需要进行分解。二是司法资源配置不合理,资源不足和浪费现象同时存在,效率较低,成本较高;三是统一管理、统一协调的执行体制未能有效建立,司法系统内和司法系统外的执行力量得不到有效整合,不能发挥整体效能。因此,应当进一步规范、优化执行职权配置,建立公正、高效、廉洁的执行体制。

《最高人民法院关于执行工作若干意见》要求要进一步完善高级人民法院执行机构统一管理、统一协调的执行工作管理机制,实行案件执行重心下移,同时科学界定执行审查权和执行实施权,并分别由不同的内设机构或者人员行使,实行科学的执行案件流程管理,打破一个人负责到底的传统执行模式,积极探索建立分段集约执行的工作机制。《若干意见》还对如何统一执行机构设置、合理确定执行机构与其他部门的职责分工提出了明确要求。

三、西湖法院完善执行工作的新机制

遵循最高院的路线、方针、政策下,在江必新副院长关于执行工作的讲话稿(节录)中提出了六项执行理念“生道执行”、“原情执行”、“谦抑执行”、“和谐执行”、“经济执行”、“高效执行”的指引下,与强化内部治理、优化配置执行权、优化组合执行人员等队伍建设措施相结合,西湖法院为破解执行难经过充分调研,充分论证,院领导研究决定出台了三项执行工作新方法,和已经建立的“网上执行举报系统”相结合,形成了三大工作机制加一个工作平台,构建执行工作良性循环系统。

一) 、设立“协助执行员制度”

协助执行员是在法院案多人少的矛盾下产生的新名词。协助执行员本质上是执行法官的助理,是办理执行案件的辅助人员,工作上受执行法官指导。与执行法官关键的区别是无权对案件最终表态,从事一些事务性的工作,对执行法官有一定的依附性。协助执行员的主要工作是财产调查、敦促主动履行、输入案件信息等工作。执行协助员虽然没有直接执行的权力,但是,工作有相对的独立性。在实际的执行工作中,不仅辅助执行员的工作,也对执行法官的工作起到了监督作用。从身份角色上,协助执行员具有“五员”的身份。具体而言是勤务员、调查员、宣传员、信息员、执行员。协助执行员制度的推行,使得执行法官大大减轻了工作压力,对一些烦琐的事务工作中解脱出来,可以有更多的时间投入到实际的执行工作中,提高了我院执行工作的效率,提升了我院执行工作的新品质。

二) 、实行“分片包干执行责任制”

我院的执行案件这三年共增长了190%,西湖法院又是“城区”和“郊区”结合的法院,杭州市区域改制后,案件的区域的复杂性增强。不对资源进行整合和规制,难以提高执行工作的效率和存在的人力、物力、财力和时间的浪费问题。针对这些现实问题,出台了“分片包干执行责任制”的制度。“分片包干责任制”的主要措施是对所有的执行案件按照“线”划片、按照“片”执行,实行相对包干负责与集中执行相结合的工作机制,既分又合。并把除了上泗法庭以外的可能执行到的地区划分为4个责任区,把12名执行人员分为4个责任小组。分片包干责任制实行后,有效地整合了司法资源、提高了执行效能、缓解了点多线长的矛盾。实行后半年,执行人员的出差时间从平均2.1天缩短到平均1.4天,出差人次减少34人次。并形成了执行统一战线、补强了执行案件“寻访难“短板,提高了执行效能、形成了执行团队默契、协作的精神。

三) 、实行“执行督促履行机制”

“执行督促履行机制”是面对案件骤增、点多线长的矛盾,为了最大限度地提高案件执行的效率和质量,分别分析被执行人不按期履行的原因和案件的实际案情,对有执行能力的被执行人在强制执行前设立一个督促程序。结合案件的法律关系、申请执行的标的、被执行人的财产状况、职业状况、双方当事人的矛盾来确定是否实行督促履行。督促履行机制分为五个步骤。审查筛选、告知征询、督促履行、协调、后续处理。经过五个步骤的程序如果当事人仍然不履行,可以恢复原来的强制执行程序。这个机制是个案件“筛选器”,源头上对执行案件进行繁简分流,一批有履行能力的案件通过相对简单、妥善的手段得到执行和处理,而真正需要动用比较大资源的案件减少,节约了成本、并取得了工作的主动权,也容易取得良好的社会效果。

四)、开通“执行悬赏举报网”

2009年4月22日,西湖法院开通了全国首家“执行案件悬赏举报网”。把被执行人的案件信息发布到我院注册的举报网上。这些信息包括被执行人的地址和所执行的标的。并24小时开通举报电话和执行人员的手机联网,执行人员可以在第一时间得到举报的信息。对举报人,我院负责全面保密又设立了一定数额的奖金。悬赏举报网以高科技为依托,以其“广泛性、长效性、可控性、互动性”的特点,提高了案件的执结率、发挥了法律的威慑力、促进了法制社会的实现。自悬赏举报网开通以来,共收到举报信息60起。执结案件数起。

多方位的人力执行和高科技的平台结合在一起,西湖法院从多个方位破解了执行难中的问题。三大新工作机制和执行悬赏举报网为构建执行良性循环又加强了力量。这三大执行工作新机制与以往的工作机制相比较,显示了对执行权从节约成本和司法资源的角度重新分配的先进司法理念,显示了高科技的力量。这三大执行工作新机制整合了司法资源、形成了司法合力,提高了工作效率,培养了团队和作精神,形成了执行的良性循环的全方位的工作新机制。1999年7月印发的中央11号 文件提出:“要强化执行机构的职能作用,加强执行工作的统一管理和协调”。最高人民法院于1999年10月印发的《人民法院五年改革纲要》指出:改革人民法院的执行机构和执行工作体制,“在全国建立起对各级人民法院执行机构统一领导,监督、配合得力,运转有效的执行工作体制。”至此,拉开以建立高级法院统一管理执行工作体制为主要内容的执行工作改革序幕。 2000年11月召开的全国法院执行工作座谈会,提出了执行工作应在体制、机构、机制、方式等四个方面进行全方位改革的要求。在这几年的改革中,执行工作改革已经取得了良好的效果。但是,在执行人员的人力、时间、效率和物质装备上出现了不少新的问题。案多人少的矛盾依然非常突出。最高院每年都组织人员专门到下级法院调研执行工作,各个法院也在为改变执行困境的局面开动脑筋。西湖法院在沿着最高院关于进一步加强执行工作的若干意见和加强执行工作的几点思考,围绕“三个至上”和“八项司法”、“人民司法为人民”中心思想,秉承创优争先的西湖法院精神,积极完善了破解执行难的工作新机制。

一、执行工作存在的现实问题

一)、执行准备工作繁多,存在与实际执行工作冲突的矛盾

执行工作在实际执行前有许多准备工作,审查法律文书是否生效,确定被执行人的准确信息、准备好有关执行的司法文书、有关信息的输录工作、整理案卷和接待当事人等工作。这些工作是实际执行工作的辅助准备工作。虽然没有风险,但是繁琐性不小、并占用了不少工作时间,这些工作与实际执行工作点线脱节,许多时候在断续的工作中容易造成工作的差错,也提高不了工作效率。执行工作取得的实际效果相差较远。

二)、执行对象的复杂性,增加了难度和成本

执行对象复杂性的问题普遍并且一直存在。标的从动产到不动产,执行地点从公共场所到住宅社区,被执行人从农民到企业家,地址从本地到外地,从城东到城西。被执行对象和被执行人的复杂性普遍存在的要求执行人员思考如何减少执行的难度和减少执行的成本,提高执行的效率。

三)、单一的执行手段,执行效果不佳

按照法律的规定,执行被冠以强制的前置,显示出执行的力度和手段。但是强制执行对某些案件的被执行人并没有最好的执行效果,反而增加了社会负担。例如:被执行人中大部分人不是没有财产可供执行,而是逃避执行或是一时没有给付的准备。造成一定社会负负面的强制执行行为容易造成被执行人的对社会的仇恨感,达不到良好的社会效果,也没有实现建设和谐社会的目标。

二、执行工作机制存在的问题和最高院的工作要求

现行的执行职权配置主要存在三个问题:一是一人包案到底的传统执行模式尚未打破,执行权没有真正按照实际需要进行分解。二是司法资源配置不合理,资源不足和浪费现象同时存在,效率较低,成本较高;三是统一管理、统一协调的执行体制未能有效建立,司法系统内和司法系统外的执行力量得不到有效整合,不能发挥整体效能。因此,应当进一步规范、优化执行职权配置,建立公正、高效、廉洁的执行体制。

《最高人民法院关于执行工作若干意见》要求要进一步完善高级人民法院执行机构统一管理、统一协调的执行工作管理机制,实行案件执行重心下移,同时科学界定执行审查权和执行实施权,并分别由不同的内设机构或者人员行使,实行科学的执行案件流程管理,打破一个人负责到底的传统执行模式,积极探索建立分段集约执行的工作机制。《若干意见》还对如何统一执行机构设置、合理确定执行机构与其他部门的职责分工提出了明确要求。

三、西湖法院完善执行工作的新机制

遵循最高院的路线、方针、政策下,在江必新副院长关于执行工作的讲话稿(节录)中提出了六项执行理念“生道执行”、“原情执行”、 “谦抑执行”、 “和谐执行” 、“经济执行”、 “高效执行”的指引下,与强化内部治理、优化配置执行权、优化组合执行人员等队伍建设措施相结合,西湖法院为破解执行难经过充分调研,充分论证,院领导研究决定出台了三项执行工作新方法,和已经建立的“网上执行举报系统”相结合,形成了三大工作机制加一个工作平台,构建执行工作良性循环系统。

一) 、设立“协助执行员制度”

协助执行员是在法院案多人少的矛盾下产生的新名词。协助执行员本质上是执行法官的助理,是办理执行案件的辅助人员,工作上受执行法官指导。与执行法官关键的区别是无权对案件最终表态,从事一些事务性的工作,对执行法官有一定的依附性。协助执行员的主要工作是财产调查、敦促主动履行、输入案件信息等工作。执行协助员虽然没有直接执行的权力,但是,工作有相对的独立性。在实际的执行工作中,不仅辅助执行员的工作,也对执行法官的工作起到了监督作用。从身份角色上,协助执行员具有“五员”的身份。具体而言是勤务员、调查员、宣传员、信息员、执行员。协助执行员制度的推行,使得执行法官大大减轻了工作压力,对一些烦琐的事务工作中解脱出来,可以有更多的时间投入到实际的执行工作中,提高了我院执行工作的效率,提升了我院执行工作的新品质。

二) 、实行“分片包干执行责任制”

我院的执行案件这三年共增长了190%,西湖法院又是“城区”和“郊区”结合的法院,杭州市区域改制后,案件的区域的复杂性增强。不对资源进行整合和规制,难以提高执行工作的效率和存在的人力、物力、财力和时间的浪费问题。针对这些现实问题,出台了“分片包干执行责任制”的制度。“分片包干责任制”的主要措施是对所有的执行案件按照“线”划片、按照“片”执行,实行相对包干负责与集中执行相结合的工作机制,既分又合。并把除了上泗法庭以外的可能执行到的地区划分为4个责任区,把12名执行人员分为4个责任小组。分片包干责任制实行后,有效地整合了司法资源、提高了执行效能、缓解了点多线长的矛盾。实行后半年,执行人员的出差时间从平均2.1天缩短到平均1.4天,出差人次减少34人次。并形成了执行统一战线、补强了执行案件“寻访难“短板,提高了执行效能、形成了执行团队默契、协作的精神。

三) 、实行“执行督促履行机制”

“执行督促履行机制”是面对案件骤增、点多线长的矛盾,为了最大限度地提高案件执行的效率和质量,分别分析被执行人不按期履行的原因和案件的实际案情,对有执行能力的被执行人在强制执行前设立一个督促程序。结合案件的法律关系、申请执行的标的、被执行人的财产状况、职业状况、双方当事人的矛盾来确定是否实行督促履行。督促履行机制分为五个步骤。审查筛选、告知征询、督促履行、协调、后续处理。经过五个步骤的程序如果当事人仍然不履行,可以恢复原来的强制执行程序。这个机制是个案件“筛选器”,源头上对执行案件进行繁简分流,一批有履行能力的案件通过相对简单、妥善的手段得到执行和处理,而真正需要动用比较大资源的案件减少,节约了成本、并取得了工作的主动权,也容易取得良好的社会效果。

四)、开通“执行悬赏举报网”

2009年4月22日,西湖法院开通了全国首家“执行案件悬赏举报网”。把被执行人的案件信息发布到我院注册的举报网上。这些信息包括被执行人的地址和所执行的标的。并24小时开通举报电话和执行人员的手机联网,执行人员可以在第一时间得到举报的信息。对举报人,我院负责全面保密又设立了一定数额的奖金。悬赏举报网以高科技为依托,以其“广泛性、长效性、可控性、互动性”的特点,提高了案件的执结率、发挥了法律的威慑力、促进了法制社会的实现。自悬赏举报网开通以来,共收到举报信息60起。执结案件数起。

多方位的人力执行和高科技的平台结合在一起,西湖法院从多个方位破解了执行难中的问题。三大新工作机制和执行悬赏举报网为构建执行良性循环又加强了力量。这三大执行工作新机制与以往的工作机制相比较,显示了对执行权从节约成本和司法资源的角度重新分配的先进司法理念,显示了高科技的力量。这三大执行工作新机制整合了司法资源、形成了司法合力,提高了工作效率,培养了团队和作精神,形成了执行的良性循环的全方位的工作新机制。
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