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透明度原则与我国行政公开化
2014/06/25 15:22:21

论文提要:透明度原则是世界贸易组织的基本原则之一,入世以后的中国也必然受此原则结束。为了遵守透明度原则,应当切实加强行政法治建设,努力实现行政公开化。透明度原则特点有:第一,从公开的形式来看,包括法律,法规,规章,条例,行政决定,司法判决,双边和多边协定,紧急措施的书面通知及其他规范性文件;第二,从要求公开的主体来看,包括中央政府,地方政府,非政府组织(如行业协会,社团组织);第三,从涉及的领域来看,包括服务贸易领域,货物贸易领域,与贸易有关的知识产权领域,与贸易有关的投资领域等,几乎涉及世界贸易组织的所有领域;第四,从涉及的协定与条款来看, CATT第10,13,16,19条,CATs第3条,TRIPs第63 条等都有所规定。第五,该原则具有相应约束力,要求迅速、便利、可得。[4]


政府信息公开化是现代法治政府的基本价值取向,是当代行政法的重要原则之一,也是现代行政的基本发展趋势。加快政府信息公开步伐,是适应加入世界贸易组织要求和社会主义民主法制发展,确保市场的自由、开放和行政理性、公正与廉洁的必然要求。入世后中国实行普遍最惠国待遇和国民待遇,对各成员国实现政府信息公开化的途径主要是:一是通知,即各国政府必须经常性地向世界贸易组织及各成员国通知各自的具体措施、政策和法律,并且应成员的要求,应提供有关法律的情况,包括让成员对法律草案提出意见。二是通过审议,即世界贸易组织总理事会和主管各项协议的理事会,委员会对各国贸易政策和执行各项协议的情况进行经常性的审议,以保证各成员国贸易政策与世界贸易组织的规则相一致。(全文共6455字)


经过艰难的谈判,2001年11月10日,世界贸易组织正式接纳中国为其成员国。中国实现了多年来的愿望,加入世界贸易组织将使中国进入一个全新的发展阶段,不仅有利于中国经济发展,也有利于世界经济发展。但是,世界贸易组织遵循非歧视原则、贸易自由化原则、透明度原则、公平贸易原则等等,这些原则都有极为严格的规定,并成为当今国际法的重要组成部分。有人甚至把世界贸易组织称为经济联合国,就是因为它不仅有严格的行为规则,而且还有解决争端的专门机构和机制,做出的裁决具有普遍的效力。从这一角度出发,世界贸易组织的权威性甚至超过了联合国。中国外经贸部部长石广生在中国入世会议上曾经郑重表示:中国将遵守世贸组织的这些规则,履行各项承诺。那么,处于社会主义市场经济初期阶段的中国如何信守诺言以应对这种严格的挑战呢?


一、有关透明度原则


透明度原则是世界贸易组织的基本原则之一,它是指世界贸易组织成员正式实施的有关货物贸易,服务贸易和知识产权的政策,法规,法令,条例以及签订的有关国际条约,包括新的变动,都必须予以正式公布,通知所有其他成员,非经正式公布不得实施;即使特殊情况下来不及在实施前做出通知,也必须在实施后立即予以通知。(1)它要求各成员方严格遵守在公平、公正的基础上发展相互之间的经济贸易关系,组织和从事有关贸易交易活动。一位哲人曾经说过:“阳光照射到的地方,黑暗自会消逝”。各国相信,在国际经贸领域的不透明性是造成国际经贸歧视、不公正、不平等的根本原因,确立透明度原则的目的是防止缔约方之间出现歧视性、不公正、不平等的贸易关系,必须使各国经贸政策的制定、执行透明化。世界贸易组织透明度原则正是应这种需要而定,它具有普遍的法律约束力,保障各成员经济政策与经济管理行动的可预见性和稳定性,为世界贸易组织的自由贸易、自由竞争目标的实现奠定了坚实基础。


世界贸易组织透明度原则作为原则性规定充分体现在世界贸易组织的各项规定之中,如在关税暨贸易总协定第10,13,16,19条,GATs第3条,TRIPs第3条都有具体规定,涉及货物贸易,服务贸易,与贸易有关的知识产权,与贸易有关的投资领域,(2)其主要内容包括:1.专门条款:各成员应将有效实施有关管理对外贸易的各项法令、条例、行政决定、司法判决等迅速加以公布,以让其他成员方政府和贸易经营者熟悉;各成员方政府之间或政府机构之间签署的影响国际贸易政策的现行协定和条约也应加以公布;各成员方应在其境内统一、公正和合理地实施各项法令、条例、行政决定、司法判决等。(关税暨贸易总协定第10条)2.通知条款:各成员方政府应为与贸易有关的法律制度的公开、透明提供必要的条件,如设立咨询点(《技术性贸易壁垒协议》第10条,第3条等)和履行通报义务(《关于通报程序的决定》,《服务贸易总协定》第3条等)。3.审议条款:各成员向世界贸易组织专设的贸易政策审议机构定期报告贸易政策及实践。4.例外条款:但如果公开后妨碍法令执行、违反公共利益、或损害某一企业的利益则可以不要求公开。(关税暨贸易总协定第10条)(3)


透明度原则特点有:第一,从公开的形式来看,包括法律,法规,规章,条例,行政决定,司法判决,双边和多边协定,紧急措施的书面通知及其他规范性文件;第二,从要求公开的主体来看,包括中央政府,地方政府,非政府组织(如行业协会,社团组织);第三,从涉及的领域来看,包括服务贸易领域,货物贸易领域,与贸易有关的知识产权领域,与贸易有关的投资领域等,几乎涉及世界贸易组织的所有领域;第四,从涉及的协定与条款来看, CATT第10,13,16,19条,CATs第3条,TRIPs第63 条等都有所规定。第五,该原则具有相应约束力,要求迅速、便利、可得。(4)


为了保证透明度原则的实施,世界贸易组织提供了两种方式:一是通知,即各国政府必须经常性地向世界贸易组织及各成员国通知各自的具体措施,政策和法律,并且应成员的要求,应提供有关法律的情况,包括让成员对法律草案提出意见。二是贸易政策评审机制,通过审议,即世界贸易组织总理事会和主管各项协议的理事会,委员会对各国贸易政策和执行各项协议的情况进行经常性的审议,以保证各成员国贸易政策与世界贸易组织的规则相一致。


二、透明度原则对我国行政模式的冲击


世界贸易组织透明度原则既要求贸易法规、政策的国际透明,也重视国内透明。国内透明是指成员方贸易法规、政策在其内部的公开、透明,包括制定贸易法规、政策的过程和结果公开、透明。1994年乌拉圭协议初步将国内透明纳入世界贸易组织多边贸易体制中:“各成员承认在贸易政策问题上政府决策的国内透明度对各成员的经济和多边贸易体制都是具有内在的价值,并同意在它们自己体制内鼓励和促进更大的透明度,同时承认国内透明度的执行,必须以自愿为前提,并考虑到每个成员的法律和政治体制”。为什么在强调国际透明的同时也要强调国内透明呢?这是因为国内透明和国际透明有着密切的关系。第一,这是世界贸易组织最惠国待遇和国民待遇原则的要求。根据最惠国待遇和国民待遇原则,各成员国享有与本国国民同等的商贸待遇,但是,如果一国国内的经贸政策、法规存在不透明性甚至是“黑箱现象”的普遍存在,那么,即使本国国民也不可能得到公正、自由、平等的经贸秩序,更不用说是给他国以透明性了。从这个意义讲,国内透明是国际透明的必然要求,也是国际透明成为现实的一个重要影响因素。第二,国内透明对国际透明的支持和促进作用。两者的对象都是贸易法规政策;其目的都是对抗贸易保护主义;在预防保护政策的出现方面,国内透明要优于国际透明,所以国内透明补充国际透明之不足,增强监督的效力,从而加强多边贸易体制。(5)


世界各国为了实现国内透明,纷纷加强民主政治建设,几乎所有发达国家都已确立了其行政公开制度,其中以美国的行政公开制度最为完善,这也是它在世界贸易组织中积极倡导透明度原则的主要原因之一。日本行政公开制度的建立更具有借鉴意义,它首要的目的就在于提高国内透明。其他一些经济活跃的发展中国家也纷纷制定了行政公开制度,如韩国、新加坡等。制度化、法制化是西方国家行政公开化进程中的成功经验。西方国家为了保障行政公开化的实现陆续制定了各种相应的法律法规,如《行政程序法》、《政府会议公开法》、《情报自由法》、《行政规章公布法》等等。


中国至今仍然是国际社会中透明度较差的国家之一。长期以来,我们实行计划经济体制,政企不分是我们国家政经体制的一个显著特点,政府广泛干预经济领域活动,长官意志浓厚。政府干预经济的依据除了公开的法律、法规之外,还有所谓“内部决定”、“红头文件”。在行政过程中,法律、法规甚至比不上领导的批示、指示、决定等来得重要,存在严重的“黑箱作业”现象。这种现象的形成既是体制因素所导致,也是腐败因素存在。入世以后的中国这种行政领域现象必将会真实地感受到来自世界贸易组织透明度原则的强烈冲击,这种冲击最重要的要求就是行政公开化。因为,从更广泛的意义上来说,国内透明并不仅仅在于贸易法规、政策本身,它与行政公开制度有着重大的关联。通过行政公开,保证公民通过参与程序维护合法权益,监督行政主体依法行使行政权力,直接关系着国内透明的程度。世界贸易组织透明度原则对我国行政公开化的冲击具体表现将集中在几个方面。第一,政府包括中央政府和地方政府迅速公布制定的有关贸易规则并通知各成员方。第二,政府包括中央政府和地方政府公正、合理、统一地实施有关贸易的法规、条例、判决和措施;第三、建立方便、灵活的获取行政公开信息的程序与手段;第四、为行政公开化提供制度化保障。


中国面临透明度原则所形成的挑战还在于我国现行政治经济文化体制改革与世界贸易组织所具有的一些特性相关。我国是一个社会主义国家,与西方社会的价值观、意识形态有着重大的区别;我国是一个转型期的市场经济国家,市场发育程度还不够完善;长期以来,我国是一个集权主义国家,民主政治建设与西方自由民主制度有着本质的差异。而世界贸易组织是建立在市场经济基础之上,发达国家主导制定世贸组织运行规则,绝大多数的成员归属于资本主义阵营,在一定程度上体现着西方式民主主义意识形态及其利益,这些差异无疑极有可能对我国的有中国特色行政公开制度建设形成一些尖锐的挑战。我国实现国内透明化必将会遇到重重障碍。


在中国加入世界贸易组织的整套文件中包括详列于其后的中国各项贸易承诺的附件。根据文件规定,在开放市场方面,中国设有两至五年的过渡期;但中国在法律的透明度,执法及司法审查制度方面的承诺,自加入世界贸易组织之日起即开始生效。“中国承诺:只执行那些已公布的,其他世界贸易组织成员,个人与企业很容易看到的,属于或影响货物贸易,服务贸易与知识产权或者外汇管制的法律,法规及其他措施。”“这些法律,法规及其他措施在实行前,遇有世界贸易组织成员方请求时,应使之得到。”“在紧急情况下,起码在该法律、法规及其他措施实行或执行时,应使之得到。”(6)[6]分析中国的这些承诺,我们可以发现这种承诺不仅仅是中国在有关经贸领域的政策、法规方面相关承诺,也更是行政,立法和司法等各方面和环节的承诺,它实质上已经超越了简单的对某一特定事务的承诺,是加强我国行政公开化,加强政府法治化,并与国际接轨的一种庄重承诺,这对于我国这样一个具有悠久人治传统历史的国家而言,无疑是一种艰难的选择,也是一项巨大的挑战。


三、建立和完善行政公开制度


WTO规则要求政府行为遵守“透明度原则”,具体表现为政府组织、决策、管理的公开。为了建立和完善我国行政公开制度,笔者认为应当首先强调公民的知情权,政府切实向人大负责,接受人民及有关机构的监督,按照法治的轨道使用权力,也就是说必须在切实加强行政法治建设的基础上加强行政公开制度建设。


树立服务行政观念。我国是人民主权的社会主义国家,人民是国家的主人,拥有全部的国家权力,行政权力也是由人民赋予的,从法理意义上看,政府作为权力受托人必须为权力委托人即人民服务,这是法律上的权利与义务。但是,由于我国长期模仿苏联的中央集权制度,政治精英治国,人民实际上并不能深入地了解和参与政府行政过程。这也是导致我国长期以来行政相对封闭的原因之一。只有树立服务行政的理念,才能谈得上行政公开的问题。行政服务具有契约性,人民是契约的另一方。政府及其公务员应当进一步认识到其公仆的身份,应当以服务于人民为信条,视行政服务为一种责任、义务。为服务人民的行政理念也是民主国家的本质体现和基本要求。


政府信息公开化。政府信息公开,是指行政机关通过行政相对人便于接受的方式和途径公开其政务运作过程,公开有利于行政相对人实现其权利的信息资源,允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式,依法利用行政机关所掌握和控制的信息。(7)我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”,人民是国家的主人。政府信息是政府在运用人民赋予的权利过程中产生,人民应当有权知道这些由于政府的运作而产生的信息,这种知情权也是公民的宪法权利。政府信息公开化是现代法治政府的基本价值取向,是当代行政法的重要原则之一,也是现代行政的基本发展趋势。加快政府信息公开步伐,是适应加入世界贸易组织要求和社会主义民主法制发展,确保市场的自由、开放和行政理性、公正与廉洁的必然要求。入世后中国实行普遍最惠国待遇和国民待遇,对各成员国实现政府信息公开化的途径主要是:一是通知,即各国政府必须经常性地向世界贸易组织及各成员国通知各自的具体措施、政策和法律,并且应成员的要求,应提供有关法律的情况,包括让成员对法律草案提出意见。二是通过审议,即世界贸易组织总理事会和主管各项协议的理事会,委员会对各国贸易政策和执行各项协议的情况进行经常性的审议,以保证各成员国贸易政策与世界贸易组织的规则相一致。


权力作用机制变革。入世后的中国应当实现权力作用机制的两个转变。首先是规则导向型取代权力导向型。世界贸易组织规则对成员方具有较强的约束力,要求成员方贸易政策制定具有可预测性,通过世界贸易组织的争端解决机制解决国家间贸易摩擦问题,要求根据世界贸易组织的有关原则、协议和要求来改革政府行为,增强政府政策的法治性和透明度,以保证政府为市场和企业提供公平的“游戏规则”。其次是温和、服务型权力作用方式取代强制、命令型权力作用方式。入世后的中国政府要“以服务导向代替传统的政府中心主义”,承当为市场和企业提供服务、协调社会秩序的角色。而且政府服务对象还应当是世界性的,不仅包括本国或本地的市场和企业,还将扩大到世界贸易组织各成员国以及国际性公司、企业集团等。强制性、命令性的权力作用方式将由温和、服务型权力作用方式所取代。其表现主要有:第一,政府要设立咨询点,使成员国以及国内各市场参与主体及时了解成员国政府的法律,法规与其他规范性文件,技术信息,并有进行答复和提供相应信息资料的义务。第二,履行通报义务,让各成员国的市场参与主体熟悉各国的贸易政策,增强对交易行为的预测性。第三,扩大外贸经营主体的自主权。(8)


行政法治建设。由于世界贸易组织规则具有国际法的性质,因此中国入世就不仅仅是经济“入世”,同时也是法律“入世”。法制系统由立法、司法(包括执法)、守法和督法(即法律监督)四个环节组成,这四个环节相互联系、相互作用,形成有机整体。从世界贸易组织基本法律原则和框架出发,它对中国法律制度提出了三项普遍性要求:一是法的透明度,二是统一的公正合理的法律实施,三是独立的客观公正的司法审查。其核心是加强对国家公共权力的控制,这也是现代法治的灵魂。在立法领域,要求法律法规、政策等市场规则要明确、公开透明,不能含糊不清,不为人知、暗箱操作,反对“秘密法”或“内部规条”。在司法环节上,司法机关应树立公正、公开、廉洁、高效的形象,提供制度上的保证,创造良好的司法环境,司法判决要迅速加以公布或应成员方或经贸者要求提供以利了解和熟悉。在法律监督方面,还应通过有关监督法律规范的制定,分散权力与平衡权力。







(1)参见浙江省人事厅编:《世界贸易组织基本规则与公共管理》,杭州:浙江人民出版社,2002年,第33页。



(2)吴学钦:简论WTO透明度原则对我国行政公开制度的影响,载http://www.wtolaw.gov.cn 200207-18。



(3)吴学钦:简论WTO透明度原则对我国行政公开制度的影响,载http://www.wtolaw.gov.cn 200207-18。



(4)石佑启:WTO对中国行政法治建设的影响,中国法学,2001年第1期。



(5) HuangLongPengShuai:WTO透明度原则和我国行政公开制度。



(6)参见《入世议定书》(C)。



(7)张武扬:《WTO与政府信息公开》,载《行政与法制》,2002年第5期。



(8)石佑启:《WTO对中国行政法治建设的影响》,载《中国法学》,2001年第1期。



黄萍萍 

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