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司法体制变革视野下的行政诉讼管辖制度研究
2014/06/25 15:22:50

内容摘要 面对行政审判中突出的问题,司法实践中进行了提级管辖、异地交叉管辖、相对集中指定管辖等管辖制度的改革探索,虽然取得了一定成效,并非行政审判管辖改革的理想方案。文章在总结司法实践中管辖制度改革的不足和原因,管辖制度不能承受实现司法独立之重任及管辖制度改革与司法体制改革的内在联系的基础上提出,只有将管辖制度改革纳入司法体制变革的框架之内,管辖制度改革才具有持续性和生命力。在当前司法体制改革已经提出具体措施,但尚待落实的情况下,由于司法体制改革的艰巨性和行政审判管辖改革的紧迫性,管辖制度本身具有的程序价值和实体价值,行政诉讼案件数量少、分布不均衡等现状的持续性,以及司法环境的非制度性因素等原因,行政诉讼管辖制度仍有进一步改革的必要,但应将管辖制度改革的目标回归其自身功能定位。面对司法体制改革和《行政诉讼法》修改的双重契机,应当设立专门行政法院,在行政审判领域率先落实司法体制改革各项措施,以解决行政审判面临的困境,并为司法体制改革的全面推进提供经验和示范。全文共9838字(含注释)


一、引言


《行政诉讼法》地颁布实施,确立了“民告官”的制度,将行政权纳入了司法审查的范围,为我国构建法治政府和依法治国奠定了坚实的制度基础。二十多年来,人民法院审理了将近200万件一审行政案件,解决了大量的行政争议,有效地保障了公民、法人和其他组织的合法权益,有力地监督了行政机关依法行政,极大地维护了社会秩序和稳定。但行政诉讼法在实施过程中也面临着诸多的问题和挑战,其中较为受学者和司法界同仁诟病的是行政诉讼的管辖制度。如学者马怀德认为,《行政诉讼法规定的管辖制度不是便于法院公正、有效审理而是方便了官官相护”。[1]


行政诉讼的管辖,是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限的划分,是法院审理行政案件的发端,是诉权和司法权的联结点。对原告来说,是其向哪个法院提起诉讼的问题,其不仅具有发起行政诉讼的程序意义,也具有能否得到公正裁判的实体意义;对法院来说,是司法权的实现形式用来确定一个法院所拥有的权力性质和范围以及划定可行使职权的地域界限[2]。同时,管辖制度作为一项基本的行政诉讼制度,其又与行政审判工作的司法环境,行政审判资源的配置,行政审判队伍的建设等问题息息相关。


正是因为管辖制度在行政诉讼制度中的特殊作用及目前法律规定的突出问题,最高人民法院和地方各级人民法院面对行政审判中立案难与无案可判的无奈,裁判难与高申诉、信访率的困境等诸多问题时,纷纷将目光投向管辖制度,以期通过行政诉讼管辖制度的变革,排除行政干预,保障独立审判,树立行政审判权威,使行政审判发挥其应有的作用。


二、我国行政诉讼管辖制度改革和探索


(一)提级管辖改革及实践


1999年底最高人民法院出台了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》),对《行政诉讼法》第14条规定的中级人民法院管辖“本辖区内重大、复杂的案件”进行了解释将“被告为县级以上人民政府且基层人民法院不适宜审理的案件”和“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”都视为“本辖区内重大、复杂的案件”,由中院管辖。目的在于扩大中院一审行政案件的管辖范围。但《解释》第八条的规定仍然是模糊的,“且基层人民法院不适宜审理”、“社会影响重大”等标准仍然是抽象的,其提级管辖的效果是可想而知。根据调查统计2000年到2002年3年中浙江省各中院一审案件的比例为3.7%,与之前114%的平均比例基本持平。而同期全省法院受理的以县政府为被告的案件和10人以上集团诉讼、共同诉讼案件的案件数943即很多可以由中院一审的案件并没有得到提级审理。[3]


由于《解释》提级管辖的效果不佳,一些地方法院又进行了提级管辖的改革实践,如海南高院、浙江高院等。浙江高院于2003年3月实施了更为严格的提级管辖制度,要求凡被告为县级以上人民政府的案件原告人数为10人以上社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件原则上由中级人民法院作为第一审法院上述做法使中级人民法院管辖的案件数短期内成倍增加。如2003年全省中院审理一审案件数为299件,占全省一审案件数的8.3%,高于前三年3.7%的比例。但该提级管辖并不顺利,由于审判力量并没有因案件管辖改变而进行调整,导致原本受案数不多的基层法院案件数进一步减少,而中院在审理二审案件的同时需要办理大量一审案件,又不堪其负,招致了基层法院和中级法院的反对。2004年5月浙江省高院下发《关于进一步完善行政案件级别管辖的通知》,实际上取消了提级管辖的试点。


但提级管辖仍然是当前行政审判体制下阻隔地方干预较为有效的手段,能够解决“县法院审不了县政府”的尴尬局面。故在地方法院多年实践的基础上,最高人民法院于2008年1月份出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》,进行了有限的提级管辖,即在《解释》基础上,明确“被告为县级以上人民政府的案件,但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”由中级人民法院管辖。这种有限的提级管辖制度既是出于均衡上下级法院案件数的考量,又是迫于对审判力量难以调整的妥协。


(二)异地交叉管辖改革及实践


为了解决行政审判中立案难、审判难的顽疾,减少行政机关对行政审判的干预,使法官在“没有压力下裁判”,浙江台州地区法院于2002年7月起试行了异地交叉管辖,即将被告为县级政府和10人以上集团诉讼、共同诉讼的案件”由中院直接立案后,裁定移交异地法院审理。


异地交叉管辖制度的改革取得较为显著的成效,增加了原告对行政审判的信心,改变了“原告就被告”管辖制度下“官官相护”的印象,达到程序正义的法律效果;事实上,也解决了部分案件立案难、裁判难的问题,保护了原告的合法权益,树立司法权威。如从20027月开始实行异地交叉管辖到20056, 3年间台州异地管辖案件败诉率为35.14%上诉率为26.89%;而同期非异地管辖案件败诉率为13.95%上诉率为39.97%[4]异地交叉管辖案件的败诉率明显高于非异地管辖案件,同时异地交叉管辖案件的上诉率也低于非异地管辖案件,说明异地交叉管辖能够使法院更公正的行使审判权,更有力的监督行政机关依法行政,原告也更能息诉服判。异地交叉管辖制度受到一线办案法官的欢迎,也受到最高人民法院的高度肯定,并将异地交叉管辖的经验吸收进了2008年制定的《关于行政案件管辖若干问题的规定》。


(三)相对集中指定管辖改革及实践


从《行政诉讼法》实施二十多年的实际情况看,广大基层法院每年受理的行政诉讼案件数量少,且分布不平衡,行政法官人均办案数量小,从而导致了行政审判队伍不够稳定,行政审判专业性不足,审判质量不高等问题,严重影响了行政审判的效果。出现这一现状的主要原因在于目前行政诉讼管辖制度造成的行政审判资源配置失当。[5]为解决这一制约行政审判健康发展的问题,浙江省丽水中院于2006年下半年开始试行行政诉讼相对集中指定管辖制度,即通过《行政诉讼法》第二十二条指定管辖的方式实现对部分案件的集中管辖。具体做法是:将全市九个县市区的行政案件集中到三个县市区基层法院进行管辖;集中管辖案件包括原告提出申请、受案法院认为应当异地审理或者因基层人民法院不受理原告向中院直接起诉的那部分案件,并非对全部案件进行集中管辖;具体程序是由原法院受理后将该案件移交中院并由其指定集中管辖法院。随着相对集中管辖改革的进一步推进,丽水中院将其他基层法院的全部案件均指定到集中管辖法院审理,真正实现了集中管辖。[6]


相对集中指定管辖除了通过集中实现异地管辖,起到排除行政干预,改善司法环境的效果,同时有利于整合司法资源,节约司法成本;稳定审判队伍,提高审判质量;统一裁判尺度,提升司法公信力。[7]如:集中管辖后,不需要每个基层法院行政庭均配置3名法官,只需要集中管辖法院保留原来的配置,减少了司法资源的闲置;集中管辖法院随着案件量的上升,行政审判队伍得以稳定,同时也提升了行政审判人员的信心和职业尊荣感;集中管辖案件的败诉率也明显高于非集中管辖案件,2008年集中管辖案件的败诉率达35.7%,远远高于全市非集中管辖案件21.35%的败诉率。正是基于集中管辖的全方位效果,最高人民法院于2013年1月4日发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》,在全国范围内推行行政案件相对集中管辖的试点。


三、行政诉讼管辖制度改革的启示——顶层设计和配套改革的必要性


改革试点工作的成败并非该项试点的全部意义,其更为重要的价值是为我们研究影响改革成效的因素提供实证资料和为完善改革提供解决路径。行政诉讼提级管辖、异地交叉管辖、相对集中指定管辖等改革不论成功与否,均使我们认识到了对现行管辖制度进行改革的必要性和可行性,同时也使我们认识到了现行管辖制度改革的局限性,缺乏顶层设计和配套改革的诉讼管辖变革并不是我们追求的“终极版”。


(一)现行行政诉讼管辖制度改革的不足及原因


异地交叉管辖、集中管辖的改革试点虽然取得了显著的成效,但我们仔细研究发现,现行的行政诉讼管辖制度改革受到诸多因素的制约和束缚,导致改革的效果大打折扣,甚至未能出现预期的法律效果。


1、缺乏顶层设计,改革不彻底,合法性受质疑。现行的管辖改革往往由基层自发产生,其改革必须在现有的法律规定内进行,无法通过直接修改法律的方式进行,必然导致无法对现行法律进行过多的“突破”,改革必然受制于现行法律,无法展开拳脚;即使有所“突破”,也只能“打擦边球”,其合法性受到质疑。如异地交叉管辖是通过《行政诉讼法》二十三条管辖权的移转来进行,而集中管辖则通过《行政诉讼法》第二十二条指定管辖来实现,上述改革使特殊情况下的管辖权移转和指定管辖常态化,有学者认为违背了立法本意,对改革的合法性提出质疑;[8]相对集中指定管辖仅针对部分案件,未实现完全集中,也未涉及非诉行政案件,不仅导致司法资源无法调整,而且使案件分布更加不均衡,其节约司法资源、稳定行政审判队伍的效果并未显现。


2、配套改革未能跟进,改革效果不彰。现行的行政管辖制度改革仅限于对案件管辖权的调整,但人、财、物方面的并未及时作出调整,阻碍了改革的进行,甚至直接导致了改革的失败。如在提级管辖中,中院一审案件的大量增加,但人员配置并未增加,导致提级管辖不能长久推行;在异地交叉管辖改革中,未触及影响审判权独立运行的根本性问题,因异地交叉管辖的固化,易形成新的干预。从实践看,并非管辖制度改革中未考虑人、财、物地协调配置,而是法院的人、财、物受制于地方政府,管辖制度改革作为法院内部推行的一项改革,难以得到地方各级政府的配合和支持。


(二)司法独立——管辖制度不可承受之重


行政诉讼管辖制度改革的原因和出发点,主要是因为宪法、法律所规定的司法独立并未得到有效的落实,审判权在运行中无法有效排除外来干预。而现行司法体制影响和制约司法独立和司法公正具有普遍性,只不过是因行政审判的特殊性而表现的更为明显。故要解决这一体制性问题求解于管辖制度改革,并非是一剂良方;管辖制度改革也不可能承受实现司法独立的重任。从实践来看,现行的管辖制度为司法干预提供了便捷的条件,故提级管辖、异地交叉管辖、集中管辖的改革一定程度上确能起到阻隔司法干预、实现司法公正的功能。但这种功能的实现是相对于以往的历史状况而言的,具有相对性和现实性,但并非我们所追求的应然和理想状态。目前,普遍认为影响和制约司法独立的体制性因素主要是司法的地方化、行政化及法官缺乏职业保障等。而上述问题,涉及司法体制,甚至是政治体制的变革,需要顶层设计和配套改革,无法从法院内部的变革实现,更无法通过管辖制度的改革来实现。


(三)管辖制度改革与司法体制变革的内在联系


正如前文所述,管辖是司法权的实现形式用来确定一个法院所拥有的权力性质和范围,其直接影响到同级法院之间及上下级法院之间权力的配置和人员的安排等,对整个司法体制产生一定的影响。但本质上说,管辖制度应与司法体制相适应,不同的司法体制决定着不同的案件管辖制度,如英、美国家主要是在行政裁判机构的基础上由普通法院审理行政案件的管辖制度[9];而法国将行政案件由独立于普通法院之外的行政法院审理,行政法院系统包括普通行政法院和专门行政法院或法庭,虽然行政法院行使审判权不受行政机关干涉,但法国行政法院具有极强的行政色彩;德国也设立行政法院来审理行政案件,虽行政法院属于五种普通法院之一,但独立于其他法院,同时也独立于立法和行政机关,专司行政司法审判职能。


作为行政诉讼程序发端的管辖制度,牵一发而动全身,其与整个司法体制存在内在的必然联系,仅仅对案件管辖制度进行调整而忽视了司法体制的变革,必然影响管辖制度改革力度和效果。只有将管辖制度改革纳入司法体制变革的框架之内,管辖制度改革才具有持续性和生命力。


四、行政诉讼管辖制度改革必要性再研究——以司法体制变革为背景


十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对推进法治中国的建设,特别是健全司法权力运行机制提出了具体的措施,如明确提出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,“建立符合职业特点的司法人员管理制度”,“健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”,“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位,规范上下级法院审级监督关系。”上述制度和措施的有效落实必将会有效解决司法权独立运行的问题,在此背景下,以排除司法干预、确保司法独立为主要目的的行政诉讼管辖制度改革是否还有必要呢?笔者认为,从二十多年的行政审判实践来看,行政诉讼的管辖制度仍有进一步改革之必要,只不过在司法体制变革的大背景下,管辖制度改革的目标应回归其自身的功能定位。


(一)司法体制改革的艰巨性与行政审判管辖改革的紧迫性


司法体制改革已进入深水区,成为了政治改革的重要内容,虽然十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为司法体制改革指明了方向,并提出了较为具体的措施。但具体改革措施的落实仍受政治、经济、社会、观念等各种力量博弈的影响,司法体制改革的任务仍十分艰巨;同时此次的司法改革属整体推进型的改革,需要各级政府和各部门的全力配合,但就措施的落实上需要分项、分领域进行推进;而且由于司法体制改革力度空前、影响重大,许多改革措施需要先行试点[10],再逐步推广,以保证改革的平稳顺利推进,故而改革措施的全面落地具有长期性。但在行政审判领域,现行司法体制的弊病表现的尤为突出,严重影响了司法权威,对行政审判体制特别是管辖制度进行改革已十分紧迫。同时《行政诉讼法》的修改已列入本届人大的立法计划,如错过了本次修法的改革机会,势必会极大的延缓行政审判改革的进程。在行政审判领域推行全面改革符合司法体制改革分领域推进、试点先行等思路,通过行政审判领域的改革更能起到示范效应。


(二)管辖制度本身具有的程序价值和实体溢出价值


诉讼程序虽然是为公正判决服务和提供保障,但程序本身有其自身独立的价值,追求程序公正也是诉讼程序的目的和任务。管辖制度决定了当事人向哪一法院起诉的问题,当事人只有将案件交给其信任的法院审理,即使判决对其不利,其才易接受该判决的公正性;如果其对管辖案件的法院的独立性和权威性存在怀疑时,即使该判决是公正,其仍会对判决结果产生质疑。两千多年的封建体制中,司法权和行政权合一,司法机关从属于行政机关,“官官相护”的观念深植于老百姓的心头,而当前法院司法权威并不高,“原告就被告”的原则强化了老百姓“合理怀疑”的心态,加剧了行政审判的信任危机。通过行政诉讼管辖制度的改革,建立与行政区划适当分离的行政诉讼管辖制度,解决老百姓的“心头之患”,使老百姓真实的感受到程序公正。


虽然管辖制度不能承受实现司法独立之重,但异地交叉管辖、集中管辖的改革实践已充分证明合理的管辖制度具有阻隔行政干预、促进司法独立的功能。即使经过司法体制改革,宪法关于审判权力独立运行的规定能够得到有效落实,但并不能杜绝作为被告的行政机关利用其强大的行政权干预司法的行为,也难以保证法院对此种干预均能有效排除,毕竟,法官作为社会的一员不可能在真空环境中办案,更不能将法官作为圣人而不设防。既然通过管辖改革能够减少干预的可能性和干预的力度,同时提升抗干扰的能力,那么我们就应该建立合理的管辖制度,以促进裁判结果的公正。


(三)行政诉讼现状的持续性


从行政审判发展的历程看,行政审判呈现如下特点:一是案件数量少,行政法官无案可办。虽然一审行政案件结案数从1990年的12040件提高到2013年的120675件,增长了10倍多,但从行政、民事、刑事三大诉讼领域看,行政案件所占的比例总体保持1.8%左右,行政案件的数量与其三大诉讼审判之一的地位极不相称。且从近五年来看行政案件的结案数一直在12万件左右徘徊,并未有较大的增长,近两年甚至有所下降。[11]二是行政审判发展不平衡,案件分布不均衡。如从浙江省2009至2013年一审行政案件收案情况看(见表一),案件数量较多的5个城市受理的行政案件占全省11个城市收案总量分别为:80.08%、82.89%、80.03%、78.84%、78.07%;有的基层法院常年无一件行政案件。行政案件数量少,且分布不均衡,导致了行政法官无案可办,与法院案多人少的总体现象形成鲜明的对比,势必导致行政法官需要办理其他民商事案件,行政审判队伍稳定性和行政审判质量难以得到有效保障,许多行政庭已经“名存实亡”。即使司法权力运行机制进行改革,如果行政案件的管辖制度不进行调整,上述现象将长期存在,其必将影响行政审判的良性运行。


表一:2009至2013年浙江省各市一审行政案件收案分布情况



   
       
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
       
       
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
       
       
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
       
       
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
       
       
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
       
       
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
           
       
   


           
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舟山

           

           
共计

           

           
2103

           

           
849

           

           
817

           

           
507

           

           
330

           

           
313

           

           
311

           

           
172

           

           
92

           

           
83

           

           
81

           

           
52

           

           
3607

           

           
2012

           

           
742

           

           
795

           

           
546

           

           
326

           

           
412

           

           
298

           

           
84

           

           
83

           

           
94

           

           
80

           

           
118

           

           
3578

           

           
2011

           

           
740

           

           
870

           

           
434

           

           
484

           

           
485

           

           
277

           

           
120

           

           
112

           

           
63

           

           
108

           

           
72

           

           
3765

           

           
2010

           

           
1215

           

           
816

           

           
511

           

           
450

           

           
461

           

           
228

           

           
150

           

           
114

           

           
66

           

           
78

           

           
77

           

           
4166

           

           
2009

           

           
963

           

           
875

           

           
583

           

           
607

           

           
454

           

           
195

           

           
201

           

           
238

           

           
80

           

           
102

           

           
50

           

           
4348

           


(四)司法环境的非制度性因素


“徒法不足以自行”,司法独立的实现不仅需要具体的制度措施予以保障,也受历史传统、文化观念、社会风俗等因素的制约。我国依法治国的起步较晚,许多与法治精神不符的传统、观念、风俗仍在侵蚀良法的实施,因此,我们在制定具体规范的时候应当将这些非制度性的影响因素考虑在内,以防止制度落空甚至异化。在行政审判中影响司法独立运行的非制度性因素主要有:一是“官大一级压死人”的官场文化。虽然司法体制改革中尽量去行政化,但长期形成的这种观念为行政干预司法提供土壤,同时法官作为公务员,短时间内难以摆脱“官场”的生态环境。二是乡土社会的熟人文化。如果说民商事案件说情是为了“私利”,而行政审判中更多的是以“公利”的面目出现,行政法官面临的压力更大、免疫力更低。第三是公正评判标准的多元化。法律效果、社会效果和政治效果的统一是对法官办案的要求,但就个案来说,三个标准统一并非易事,且社会效果、政治效果的考量往往带有地方色彩,实践中也往往成为干预司法托词。影响行政审判公正裁判的非制度性仍有许多,现行的管辖制度并没有从制度上对上述非制度性因素进行抑制,影响了行政审判的效果。


五、司法体制变革视野下行政诉讼管辖制度展望


司法体制改革正如火如荼的进行中,管辖制度作为司法体制的重要内容之一,管辖制度的改革是司法体制改革的应有之意;同时行政诉讼管辖制度改革探索的司法实践也表明,管辖制度的改革离不开司法体制的整体变革。面对司法体制改革和《行政诉讼法》修改的双重契机,建立怎样的行政诉讼管辖制度,以摆脱当前行政审判面临的困境,实现行政审判的良性运行,为依法治国提供坚实的制度保障,成为当前理论和实务界讨论的热点问题。目前主要有以下几种方案:一是设立独立的行政法院。主要是借鉴德国的做法,在现有的法院之外设立相对独立行政法院管辖行政案件,现行各级法院不再审理行政案件。如有学者主张设立高等行政法院、上诉行政法院和普通行政法院三级,采取二审终审制。[12]二是设立专门行政法院审理行政案件。参照我国审理海事法院、军事法院等专门法院的做法,在现有的法院基础上设立专门的行政法院。主张设立专门法院也有不同的具体方案:有的主张最高人民法院内部设置行政庭不变,在一个或若干个省设立高等行政法院,省以下设立若干上诉行政法院和普通行政法院;有的主张保持现有最高人民法院和省高级人民法院内部设置行政庭不变,在省以下设立若干上诉行政法院和普通行政法院;有的主张利用铁路法院现有资源和改革机会,将铁路法院改造成行政法院。三是施行集中管辖。根据现行行政诉讼相对集中指定管辖改革的经验,不设立行政法院,仍由行政庭审理行政案件,但施行集中管辖。其中有的主张撤销基层法院行政庭,由中院行政庭集中管辖,有的主张保持现有的管辖层级不变,在基层法院实施集中管辖。


改革方案的选择既要考虑有效性,也要考虑可行性;既要有远景规划,也要有近期目标。在司法体制改革已经提出明确措施,但尚待落实的特殊背景下,笔者认为成立专门行政法院既有其必要性,也存在现实可行性。具体理由如下:


第一,司法体制改革措施的具体落实将具有长期性,实施集中管辖虽然能达到司法审判区域与行政管理区域适当分离的效果,减少部分干预;但短期内仍不能解决司法地方化和行政化等问题,行政审判的独立性仍将受到质疑和影响,仍难以有效解决目前行政审判中的突出问题。


第二,建立独立的行政法院系统与建立专门行政法院的方案在实质上并无多大差异,特别是在能够解决或者有望解决审判体制独立运行的背景下。但从我国司法体制和司法实践看,建立专门法院的阻力更小,可供借鉴的经验更丰富。


第三,我国法院的设置虽然也是基于分权制约理论,但与西方“三权分立”下的法院设置有所差别,法院短期内也无法确立违宪审查等权力,设立独立的最高行政法院尚非当前的急迫任务;另外,从司法实践看,当前一审行政案件几乎全部由基层法院行政庭和中院行政庭审理,即使改革以后进行提级管辖,最高院直接审理行政案件并不多。


第四,设立专门行政法院能在行政审判领域及时的落实十八届三中全会中提出了的关于司法体制改革的各项措施,尽早的解决行政审判面临的困境,为司法领域的全面改革提供经验和示范。


第五,由于铁路法院的设置具有地域性,全国目前仅有18家中院,58家基层铁路法院,笔者赞成在铁路法院改革转型之际,利用其现有的资源进行专门行政法院的改革试点,但从长远来看,仅仅依托铁路法院设立专门行政法院是远远不够的。


就专门行政法院的设置,笔者认为应当在各省建立高级行政法院(类似上诉行政法院),在省内依据案件受理情况、地域范围等建立若干行政法院。[13]主要是出于以下几个方面考虑:一是从中长期看法院系统将实施“省以下地方法院人财物统一管理”,故每一省设立一个高级行政法院,比多省设立一个高级行政法院更为可行;二是从级别管辖看,实行提级管辖,在一省内仅设立高级行政法院和行政法院,提高管辖级别主要是基于影响行政审判独立运行的非体制性因素。也正是基于提级管辖,使二审案件主要集中高院层级,大大增加当前高级法院行政庭的审判任务,故更有必要设立高级行政法院;三是从目前行政案件的收案数看,不足以支撑在每个设区的市设立行政法院或行政法庭,依据审级的金字塔结构理论,省内设立两级行政法院足以完成行政审判任务。


《行政诉讼法》修改在即,但从全国人大常委会公布的《行政诉讼法修正草案》看,此次修改仍主要是技术性的调整,在管辖制度上采用了较为保守的“基层法院集中管辖”方案。但“行政诉讼法实施中面临的不是技术问题而是战略问题”[14]。笔者希望在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已为行政诉讼法修改指明了“战略”方向的情况下,提升修法的力度,确立设立专门法院的方案,为在行政审判领域率先全面落实司法改革措施创造空间。





[1])马怀德:《



[2])德全英:《中美法院制度的宏观比较与思考》, 载《法律科学》1999年第3期,第31页。



[3])浙江高院课题组:《行政诉讼管辖问题的调研报告》,载《法律适用》2007年第1期,第52页。



[4])浙江省高级人民法院课题组:《行政案件管辖问题研究——以浙江省行政案件异地管辖为典型展开》,载《法治研究》2007年第2期,第51页。另注:此文的上诉率与注释⑤中上诉率计算方式不同,后者未将撤诉案件计入可上诉案件范围。



[5])叶赞平、刘家库:《行政诉讼集中管辖制度的实证研究》,载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期,第130页。



[6])注:关于试行相对集中指定管辖制度,丽水中院先后制定了《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》(2007年9月17日)、《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》(2010年2月10日)、《行政诉讼案件相对集中管辖试点工作实施方案》(2013年4月8日),根据实际情况对相对集中管辖制度进行了调整。



[7])丽水市中级人民法院课题组:《丽水市法院实施行政诉讼相对集中指定管辖制度情况的调查与分析》,载《行政执法与行政审判》2010年第4集(总42集),第98页。



[8])章志远:《行政案件异地管辖热的冷思考》,载《中州学刊》2008年第3期,第94页。



[9])如在英国,公民向普通法院申请救济的方式主要有三种:一是提起普通法上的一般诉讼;二是上诉;三是请求高等法院司法审查。参见王名扬:《英国行政法》,北京大学出版社2007年12月第1版115页。



[10])2014年6月7日,中央全面深化改革领导小组第三次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》。



[11])如2009-2013年全国一审行政案件结案数分别为:120530、129803、136361、128625、120675件;浙江省2009-2013年一审行政案件收案数分别为:4348、4166、3765、3578、3607件(详见表一)。



[12])马怀德;《行政审判体制改革的目标:设立行政法院》,载《法律适用》2013年第7期,第10页。



[13])如根据浙江每年三四千件一审行政案件的情况,结合地域范围、人口等,可设置三、四个行政法院,即使将来受案范围扩大,行政法院也足以承担审判任务。



[14])包万超:《行政诉讼法的实施状况与改革思考——基于



刘家库 

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